RESOLUÇÃO CAMEX Nº 31, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2019
DOU 10/01/2020
(Revogado pelo art.
3 da Resolução Gecex nº 318, DOU 24/03/2022)
Encerra avaliação de interesse público sem suspensão da exigibilidade das medidas antidumping vigentes sobre as importações brasileiras de magnésio metálico, originárias de Rússia e China.
O COMITÊ-EXECUTIVO DE GESTÃO DA CÂMARA DE COMÉRCIO EXTERIOR, tendo em vista a deliberação de sua 165ª reunião, ocorrida em 17 de dezembro de 2019, no uso das atribuições que lhe confere o art. 7, inciso VI do Decreto nº 10.044, de 4 de outubro de 2019,
CONSIDERANDO o que consta dos autos dos Processos SEI ME 12120.100115/2019-34 (público) e 12120.101727/2018-63 (confidencial), conduzidos em conformidade com o disposto na Portaria Secex nº 8, de 15 de abril de 2019, resolve:
Art. 1º Encerrar a avaliação de interesse público instaurada por meio da Circular Secex nº 17, de 3 de abril de 2019, sem a suspensão da exigibilidade das medidas antidumping definitivas aplicadas às importações brasileiras de magnésio metálico, comumente classificadas no subitem 8104.11.00 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM, originárias da China, nos termos da Resolução Camex nº 91, de 24 de setembro de 2015, e originárias da Rússia, nos termos da Resolução Camex nº 18, de 27 de março de 2018.
Art. 2º Tornar públicos os fatos que justificaram a decisão contida no art. 1º, conforme consta do Anexo I.
Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
MARCELO PACHECO GUARANYS
Substituto
ANEXO I
1.
RELATÓRIO
O presente documento apresenta
as conclusões advindas do processo de avaliação de interesse público referente
à solicitação de suspensão ou, alternativamente, de alteração das medidas
antidumping sobre as importações brasileiras de magnésio metálico oriundas da
China e da Rússia.
Importante mencionar que os
Decretos nº 9.679, de 2 de janeiro de 2019, e nº 9.745/2019, de 8 de abril de
2019, alteraram a estrutura regimental do Ministério da Economia, atribuindo
competência a SDCOM para exercer as atividades de Secretaria do Grupo de Interesse
Público ("GTIP"), até então exercidas pela Secretaria de Assuntos
Internacionais do Ministério da Fazenda ("SAIN"). Mais
especificamente, o art. 96, XVIII, do Decreto nº 9.745/2019 prevê, como
competência da SDCOM, propor a suspensão ou alteração de aplicação de medidas
antidumping ou compensatórias em razão de interesse público.
1.1
Instauração da avaliação de interesse público
Em 31 de dezembro de 2018, a
Associação Brasileira do Alumínio ("ABAL") apresentou-se, neste
pleito, como representante de suas associadas Companhia Brasileira de Alumínio
Ltda. ("CBA") e Novelis do Brasil Ltda.
("Novelis") e protocolou, na então SAIN,
pedido de instauração de avaliação de interesse público relativo às medidas
antidumping aplicadas sobre as importações brasileiras oriundas da China e da
Rússia de magnésio metálico, comumente classificado no item 8104.11.00 da NCM.
Com base nos elementos
trazidos pela ABAL e pelas empresas associadas CBA e Novelis,
foi elaborada Nota Técnica SEI nº 4/2019/ME, de 22 de fevereiro de 2019, que
concluiu, preliminarmente, pela existência de indícios de interesse público
referentes à continuidade da aplicação de medidas antidumping sobre as
importações brasileiras de magnésio metálico, originárias da China e da Rússia,
especialmente no que tange aos seguintes elementos:
Possibilidade de
fortalecimento do monopólio da indústria doméstica, por meio de aumento de
preços e da restrição da oferta aos clientes;
b) Restrição de importantes
origens produtoras e exportadoras de magnésio metálico, reduzindo elemento
concorrencial efetivo e elevando o risco de desabastecimento de magnésio
metálico pelos consumidores;
c)
Possível impacto do aumento de [CONFIDENCIAL] no preço
de produtos na cadeia a jusante, como tarugos, perfis extrudados,
chapas de alumínio com o acréscimo, onerando a substituição dos produtos
metálicos pesados para produtos mais leves em contraponto à tendência global;
d) Alíquota tarifária do
produto de 6% possui patamar mais elevado que a média mundial de 3,7%, o que já
se revela um possível obstáculo às importações na comparação com outros membros
da OMC;
e) Existência de outra medida
antidumping aplicada que beneficia a indústria doméstica, em relação ao produto
magnésio em pó, utilizado no processo de fabricação do aço pela indústria
siderúrgica com emprego na produção de produtos químicos, fogos de artifício,
munições e eletrodos de solda.
f)
Possível oneração da cadeia de alumínio, uma vez que
magnésio metálico representa insumo fundamental na fabricação de produtos de
alumínio utilizados por grandes indústrias, como a automotiva, aeronáutica, e
embalagens, como latas para bebidas.
g) Temporalidade da proteção
pela medida de defesa comercial de cerca de 14 anos, o que poderia ser um
desincentivo à competitividade no setor e trazer ineficiências produtivas para
indústria doméstica, com a redução ou até mesmo a quase ausência de rivalidade
de concorrentes relevantes no mercado internacional, como os produtos das
origens China e Rússia.
Assim sendo, em 5 de abril de
2019, foi publicada no Diário Oficial da União ("D.O.U.") a Circular
SECEX nº 17/2019, a qual determinou a instauração do processo SEI nº
12120.100115/2019-34.
1.2
Investigações antidumping
A avaliação de interesse
público refere-se à prorrogação das medidas antidumping aplicadas às
importações de magnésio metálico oriundas da Rússia, conforme Resolução CAMEX
nº 18, de 27 de março de 2018, e oriundas da China, conforme Resolução CAMEX nº
91, de 24 de setembro de 2015.
Esclarece-se, ainda, que o
primeiro direito antidumping aplicado às importações de magnésio metálico
originários da China, remonta à Resolução CAMEX nº 27, de 5 de outubro de 2004,
por meio da qual foi instituído, por um período de até 5 (cinco) anos, o
montante específico equivalente a US$ 1,18/kg sobre as importações de magnésio
metálico. Com base na Resolução CAMEX nº 79, de 15 de dezembro de 2009, tal
direito antidumping foi mantido nos termos do Parecer DECOM nº 25, de 5 de
novembro de 2009, segundo o qual "ante a retirada do direito antidumping,
muito provavelmente será retomado o dano à indústria doméstica decorrente da
prática de dumping". Por meio da Resolução CAMEX nº 91, de 24 de setembro
de 2015, o direito antidumping foi novamente prorrogado. Nos termos do Parecer
DECOM nº 40, de 24 de agosto de 2015, "caso o direito antidumping não
venha a ser prorrogado, muito provavelmente haverá continuação da prática
desleal de comércio".
Já a medida antidumping
aplicada ao magnésio metálico de origem russa foi aplicada pela primeira vez na
forma de alíquota específica fixa no montante de US$ 890,73/t por intermédio da
Resolução CAMEX nº 24, de 19 de abril de 2012. A medida foi renovada por meio
da Resolução CAMEX nº 18, de 27 de março de 2018, a qual, nos termos do Parecer
DECOM nº 3, de 29 de janeiro de 2018, atestou que "caso a medida
antidumping em vigor seja extinta, muito provavelmente haverá retomada da
prática de dumping nas exportações de magnésio metálico da Rússia para o
Brasil".
O quadro a seguir resume o
horizonte temporal das medidas antidumping:
|
Tipo de Investigação |
Ato normativo |
Direito aplicado |
EstimativaAd
valorem |
Origem |
|
Original |
Resolução
Camex nº 27, de 5 de outubro de 2004 |
US$ 1,18/kg |
57,2 % |
China |
|
Revisão |
Resolução
Camex nº 79, de 15 de dezembro de 2009 |
US$ 1,18/kg |
57,2 % |
|
|
Revisão |
Resolução
Camex nº 91, de 24 de setembro de 2015 |
US$ 1,18/kg |
57,2 % |
|
|
Original |
Resolução
Camex nº 24, de 19 de abril de 2012 |
US$ 890,73/t |
26,5% |
Rússia |
|
Revisão |
Resolução
Camex nº 18, de 27 de março de 2018 |
US$ 890,73/t |
26,5% |
Para fins deste documento,
como referência da última revisão de antidumping, nos termos da Resolução CAMEX
nº 18/2018, os períodos utilizados para análise foram os seguintes:
P1 - outubro de 2011 a
setembro de 2012;
P2 - outubro de 2012 a
setembro de 2013;
P3 - outubro de 2013 a setembro
de 2014;
P4 - outubro de 2014 a
setembro de 2015;
P5 - outubro de 2015 a
setembro de 2016.
Adicionalmente, com o intuito
de observar a evolução do mercado brasileiro, em termos das vendas da indústria
doméstica e das importações do produto em tela, foram considerados os seguintes
períodos, conforme disponibilidade dos dados trazidos aos autos deste processo:
P6 - outubro de 2016 a
setembro de 2017.
P7 - outubro de 2017 a
setembro de 2018.
1.3
Habilitações e manifestações das partes interessadas
Após a instauração do processo
SEI nº 12120.100115/2019-34 e de sua publicidade no D.O.U., as partes
potencialmente afetadas indicadas pelo pleiteante (Metalex,
Alumínio Ibrap, ABAL, Grupo Isa Alumínio e RIMA)
foram oficiadas para que pudessem apresentar informações e manifestações.
Somente a pleiteante de interesse público ABAL e a indústria doméstica RIMA se
habilitaram como partes interessadas no processo.
Em 16 de maio de 2019, a
Embaixada da Rússia solicitou habilitação do Governo da Federação da Rússia no
processo, ao que a SDCOM, por meio do Ofício SEI nº
41/2019/CGIP/SDCOM/SECEX/SECINT-ME, de 17 de maio de 2019, informou que as
partes interessadas deveriam, até dia 22 de maio, apresentar conjuntamente
habilitação e manifestação sobre o caso em curso. A Embaixada da Rússia,
contudo, não mais se manifestou nos autos.
Além disso, em 28 de maio de
2019, a Prefeitura do Município de Francisco Dumont (Estado de Minas Gerais)
peticionou aos autos se manifestando a favor da manutenção da medida
antidumping aplicada. Segundo a Prefeitura, eventual suspensão ou alteração da
medida de defesa comercial "poderia desestruturar a cadeia de fornecimento
existente em função da fábrica da RIMA Industrial S/A, gerando desemprego e
diminuição da renda per capita, na medida em que ocorreria uma substituição de
suas vendas, tudo em benefício de importações em condições que não nos parecem
justas".
1.3.1
Manifestações pela continuação das medidas de defesa comercial
1.3.1.1
RIMA
Em 22 de maio de 2019, a RIMA
peticionou aos autos, afirmando que, após a aplicação das medidas de defesa
comercial, teria sido possível recuperar e ampliar seus níveis de produção de
magnésio metálico e, com isso, teria gerado muitos empregos diretos e
indiretos. Nesse sentido, sustentou que seria responsável diretamente por cerca
de 14,3% dos empregos gerados diretamente na região do norte de Minas Gerais,
especialmente nas cidades de Bocaiúva, Várzea da Palma, Capitão Enéas, Riacho
dos Machados, Grão Mogol, Botumirim, Cristália e Buritizeiro.
Além disso, a RIMA afirmou
que, no último período da revisão da medida antidumping aplicada às importações
russas (P5), o lucro obtido na linha de produção de magnésio metálico teria
sido de [CONFIDENCIAL], ao passo que a margem de lucro consolidada da RIMA
teria sido de [CONFIDENCIAL]. Essa pequena diferença indicaria a inexistência
de qualquer abuso ou aproveitamento indevido das medidas antidumping e de
qualquer exercício de poder de mercado perante os clientes da indústria do
alumínio.
Em relação a práticas ambientais
sustentáveis e a investimentos em pesquisa e desenvolvimento, a empresa alegou
que possuiria reflorestamento próprio de eucalipto para produção de carvão
vegetal para utilização como insumo em suas unidades industriais. Ademais,
desde 2000, teria desenvolvido tecnologia própria de mecanização e automação da
produção de carvão vegetal (denominada Forno Container RIMA), a qual visaria a
substituir o sistema tradicional de produção de carvão vegetal em fornos de
alvenaria.
Quanto ao interesse
estratégico sobre magnésio metálico para fins de defesa nacional, a RIMA alegou
que, tanto Estados Unidos quanto União Europeia, já teriam listado esse insumo
como material crítico para os objetivos de segurança nacional e prosperidade
econômica. Nesse sentido, foi ressaltado:
"(...) o magnésio é,
efetivamente, um produto estratégico. Trata-se do mais leve dentre os metais
estruturais, o que o torna crucial para o futuro da indústria, que exigirá cada
vez mais aplicações que exijam peso leve e alta resistência (considere-se, por
exemplo, veículos elétricos). A própria ABAL trata da importância crescente da
leveza para a indústria automotiva, aparentemente esquecendo-se de que, por
esse critério, o magnésio vence o alumínio. Além disso, o magnésio é
extremamente versátil, tendo aplicações crescentes e indispensáveis não somente
na indústria do alumínio, como também na indústria química, automotiva,
aeroespacial, siderúrgica, eletrônica (computadores e celulares) e de defesa,
dentre outras. Ele é também redutor de metais estratégicos e raros, como
titânio, zircônio, urânio, berílio, boro e nióbio."
Além disso, foi registrado que
a RIMA teria iniciado tratativas com a Indústria de Material Bélico do Brasil,
em 2018, para discutir o desenvolvimento de produtos de defesa - em particular,
explosivos à base de magnésio para substituir dinamites. O objetivo seria
desenvolver produtos demandados pelas forças armadas, sendo fundamental
garantir a autonomia nacional e independência em relação a fontes externas
dessa matéria-prima.
No mais, segundo a RIMA, o
excesso de oferta da China teria gerado o fechamento de diversas indústrias até
então localizadas em países ocidentais, especialmente na América do Norte e na
Europa.
Ao final da fase probatória, a
RIMA indicou que o comportamento de seus preços teria como referência preços
internacionais, o que demonstraria pressão competitiva por parte das
importações no mercado brasileiro. Assim, segundo ela, seria um contrassenso,
se tentasse praticar preços mais altos, já que os clientes, principalmente os
de maior poder de barganha, como CBA e Novelis,
poderia optar pela importação, em especial a originária de Israel, que seria a
principal fonte competitiva do setor.
Além disso, a RIMA indicou que
haveria substituição na cadeia a jusante de produtos pesados por produtos mais
leves, como tendência de mercado. Ou seja, haveria uma tendência global que
favoreceria mais o magnésio do que o alumínio. O magnésio seria o mais leve dos
metais estruturais. Nesse tipo de mercado, seria crescente a disputa entre
alumínio e magnésio pelos mesmos nichos de uso do produto, principalmente no
uso da indústria automobilística.
Em 5 de agosto de 2019, a RIMA
ressaltou que os custos de aquisição pela CBA de magnésio metálico variariam na
exata mesma proporção dos custos de aquisição de todas as demais
matérias-primas.
No tópico relacionado à
temporalidade da medida de defesa comercial, a empresa atribuiu seus ganhos de
eficiência e produtividade em seus processos produtivos, à continuidade das
medidas antidumping, como forma de conter distorções significativas na China,
como grande ociosidade, que por si só seria capaz de atender praticamente toda
a demanda mundial do produto.
Quanto a questões anticoncorrenciais, conforme a RIMA, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica ("CADE") teria concluído pela
inexistência de indícios da materialidade da conduta de discriminação, quanto
de supostos efeitos anticompetitivos de tal conduta,
conforme arquivamento do Inquérito Administrativo nº 08700.000671/2014-07.
Em relação a possível barreira
não-tarifária, a RIMA ponderou que o licenciamento não automático seria um
procedimento absolutamente normal de comércio exterior, que ocorreria para
garantir o controle do comércio de mercadorias que pudessem trazer algum tipo
de risco ou ser usadas indevidamente, como é o caso do magnésio.
No tocante a predileção a
operações internas dentro do grupo RIMA em detrimento de vendas a consumidores,
a indústria doméstica indicou que a produção de magnésio metálico seria
destinada às vendas. Não haveria, portanto, qualquer consumo cativo, logo não
haveria abastecimento próprio a priorizar. Dessa forma, esclarece-se que
haveria consumo cativo de magnésio primário, ou seja, outro produto, que
alimentaria três linhas de produção de magnésio metálico, magnésio em pó, e
ligas de magnésio.
Em 15 de outubro de 2019, em
sede das manifestações finais, a RIMA reiterou o quanto já alegado no processo,
afirmando que:
a) A oferta de magnésio
metálico seria altamente competitiva, tendo o volume das importações superado,
em média, a participação de mercado da RIMA de P1 a P7.
b) Os
preços praticados pela RIMA teriam caído de P1 a P7, acompanhando uma tendência
de queda no mercado internacional.
c) A representatividade do magnésio
metálico na composição das ligas de alumínio seria baixa, variando entre 0,01%
e 5%. Nas ligas de alumínio da CBA, este percentual chegaria a no máximo 3,7%
e, nas ligas de alumínio da Novelis, a no máximo
1,3%.
d) A indústria de alumínio
estaria ampliando a utilização de sucatas de alumínio (as quais também contêm
magnésio) na produção de ligas de alumínio, o que reduziria ainda mais a
representatividade do magnésio metálico.
e)
Considerando a pequena participação do magnésio metálico na
produção de ligas de alumínio, a participação nos produtos de alumínio e nos
elos seguintes da cadeia seria ainda menor. Na indústria automotiva, por
exemplo, o uso do alumínio estaria concentrado na produção de rodas de liga
leve e de componentes powertrain (motor e câmbio),
nas quais a especificação máxima do magnésio ficaria entre 0,10% a 0,45%.
f) Toda a produção de magnésio
metálico da RIMA seria destinada às vendas, não havendo qualquer consumo
cativo. Somente haveria consumo cativo de magnésio primário para alimentar as
linhas de produção de magnésio metálico, magnésio em pó e ligas de magnésio, os
quais são comercializados ou usados para produzir peças de magnésio.
g) Devido ao Acordo de Livre
Comércio com o Mercosul, seria aplicada tarifa zero às importações de Israel e
de 6% de outras origens. Logo, a tarifa média efetivamente aplicada pelo Brasil
seria inferior a 3%, menor que a média mundial, que é de cerca de 3,7%.
h) O fato de existir direito
antidumping vigente face às importações de magnésio em pó em nada afetariam a
análise, já que magnésio em pó e magnésio metálico seriam produtos distintos,
que atenderiam mercados completamente diferentes.
i) O consumo de magnésio
metálico na indústria automotiva estaria superando o uso de alumínio, em
virtude da leveza do material. Nesse sentido, a RIMA argumentou que "se a
leveza e a possibilidade de produzir veículos mais leves for um critério, a
produção nacional que deve ser prestigiada é a de magnésio, não a de
alumínio".
j) As
associadas da ABAL teriam modificado a classificação fiscal do magnésio
metálico importado para burlar a aplicação de medidas antidumping sobre o
produto, cometendo fraude em relação à origem de importações, condutas estas
que "foram comprovadas em processos administrativos". Por outro lado,
nunca teria havido qualquer processo administrativo censurando condutas da
RIMA.
k) As
atividades desempenhadas pela RIMA seriam necessárias para o desenvolvimento
regional do norte de Minas Gerais, região que é das mais carentes do país.
l) O magnésio metálico teria
importância estratégica para fins militares e de defesa nacional.
m) A aplicação das medidas
antidumping submetido à análise teria permitido a recuperação de diversos
indicadores de desempenho da RIMA, bem como a realização de diversos investimentos.
n) A competição com a China
seria desigual, por ser feita contra um Estado que oferece diversos subsídios à
indústria, e não contra empresas que atuam em condições de mercado.
o) Além
da tarifa zero aplicável a importações de Israel, parte das importações de
magnésio metálico ocorreria com o aproveitamento de reduções na margem de 10%
do ICMS, quando propiciadas por importações feitas por trading companies no Espírito Santo.
1.3.2
Manifestações pela suspensão ou alteração das medidas de defesa comercial em
vigor
1.3.2.1
ABAL
Consoante a ABAL, o único
produtor nacional precificaria seu produto a partir da aplicação de pequeno
deságio sobre o preço internacional do magnésio metálico somado ao direito
antidumping e, ainda assim, permitiria grandes margens de lucro para a operação
da empresa que passa a atuar como um monopolista virtual.
Dessa forma, em sua visão, o
direito antidumping aplicado às importações de magnésio metálico oriundo da
China e da Rússia impactaria de forma substancial na política de compras da
ABAL, uma vez que as origens objeto da medida seriam as únicas com capacidade
exportadora suficiente para competir com o único produtor nacional.
Quanto a outras origens
alternativas, segundo a ABAL, os únicos outros países que ainda teriam capacidade
exportadora de magnésio metálico seriam os Estados Unidos e Israel. Contudo, os
volumes disponíveis para exportação para o Brasil seriam limitados e incapazes
de tornar tais origens como as principais fornecedoras para os consumidores
brasileiros. Além disso, foi alegado que os preços praticados por esses
fornecedores seguiriam de forma bastante próxima as referências internacionais.
Em Israel, haveria apenas o
produtor israelense Dead Sea
Magnesium. A respeito desse produtor, a
[CONFIDENCIAL].
A Novelis
também relatou [CONFIDENCIAL].
Quanto aos Estados Unidos da
América, foi relatado [CONFIDENCIAL].
A Novelis
também indicou que [CONFIDENCIAL].
Em 5 de agosto de 2019, a ABAL
ponderou que os EUA seria o principal destino das exportações de Israel. Ademais,
o mercado estadunidense seria deficitário em magnésio metálico. Dessa forma, a
reclamante mencionou que, além do tradicional e prioritário abastecimento de
mercados regionais e dos EUA pelo produto israelense, o volume que os
produtores israelenses destinariam ao mercado brasileiro seria bastante estável
e em níveis médios. A concorrência criada por essas importações, portanto, não
seriam capazes de oferecer pressão concorrencial sobre a RIMA, e assim
equilibrar o mercado brasileiro adequadamente.
Quanto à substitutibilidade,
a CBA indicou que haveria testado materiais alternativos como [CONFIDENCIAL].
De igual modo, a Novelis testou anteriormente e
[CONFIDENCIAL].
Em relação às condutas anticompetitivas, segundo a ABAL, não obstante o
arquivamento do inquérito no CADE, devido à conclusão de insuficiência das
provas trazidas para caracterizar prática anticoncorrencial,
as condutas descritas revelariam as dificuldades de contratação enfrentadas
pelos consumidores nacionais de magnésio metálico, inclusive com possíveis
discriminações de preço entre clientes. Tal cenário seria preocupante quando
institucionalizada a restrição do acesso dos consumidores a fontes
alternativas, comprometendo sobremaneira a segurança de manutenção das
atividades das empresas consumidoras.
Sobre a tecnologia do produto
em análise, a ABAL alegou que nos últimos anos, devido a políticas que
incentivariam a redução de gases poluentes, a China fechou algumas plantas e
inaugurou outras que possuem um processo produtivo mais sofisticado. No geral,
incluindo-se no Brasil, não houve demais avanços na produção de magnésio
metálico. Houve melhoria em opção de sucatas com maior teor de alumínio, porém
o abastecimento é limitado e irregular.
Quanto ao repasse de preços e
o impacto a jusante, [CONFIDENCIAL].
Ademais, [CONFIDENCIAL].
Em relação ao impacto sobre a
cadeia a jusante, a entidade indicou que a RIMA apresentou série de estimativas
e cálculos que, supostamente, poderiam demonstrar a representatividade do magnésio
metálico nos custos dos produtos de alumínio. No entanto, tais simulações
seriam especulações cujos detalhes sequer devem tomar mais atenção nestes
autos.
Em relação ao licenciamento
não-automático, a ABAL indicou que o procedimento de licenciamento não
automático de magnésio metálico encareceria e tornaria mais moroso o
procedimento de importação. Assim, a decisão de importar ou adquirir o produto
no mercado interno precisaria considerar mais do que apenas uma concorrência de
preços, mas também o tempo necessário para o licenciamento da importação, a
eventual necessidade de se importar e estocar volume maior para diluir esse
custo e antecipar eventuais necessidades urgentes de compra.
Quanto à natureza do produto e
sua relevância estratégica, a entidade em tela considerou que, caso o
Ministério da Defesa entendesse que o magnésio metálico fosse um produto
estratégico e que fosse necessária a direta proteção da produção local, deveria
então realizar estudos aplicáveis e implementar as políticas cabíveis e
necessárias para tais fins. Nesse sentido, foi alegado que a tecnicidade da
aplicação de direitos antidumping, contudo, não poderia abarcar tais intenções
e políticas governamentais, uma vez que levaria a direto e inevitável
descumprimento dos compromissos internacionais do Brasil na OMC, especialmente
em relação ao Acordo Antidumping.
Nestes termos, segundo a parte
interessada, não caberia ao Ministério da Economia avaliar e determinar quais
materiais seriam estratégicos para a segurança nacional do país. Também não
caberia aos processos de avaliação de interesse público determinar os materiais
e indústrias que deveriam ser protegidos por interesses de segurança nacional,
ou mesmo de avalizar a aplicação de direito antidumping com tal fim protecionista.
Em 15 de outubro de 2019, em
sede de manifestações finais, a ABAL afirmou que:
a) As
medidas de defesa comercial face às importações chinesas do produto submetido à
análise estão vigentes há 15 anos, o que tornaria "extremamente
dificultosa a tarefa de se determinar os efeitos dessas medidas sobre o mercado
doméstico".
b) Uma vez
que a RIMA seria o único produtor de magnésio metálico na América Latina, as
importações do produto desempenhariam o papel essencial de fontes alternativas
de aquisição do produto.
c) O produto israelense não
seria uma opção razoável para os consumidores brasileiros, pois haveria um
natural comprometimento daquele produtor em abastecer seu mercado regional
(devido aos ganhos de eficiência) e o relevante mercado norte-americano.
d)
Ainda que o licenciamento não automático das importações de
magnésio metálico seja realizado dentro das normas internacionais aplicáveis,
não poderia ignorar que sua adoção geraria efeitos negativos ao abastecimento
do mercado nacional.
e) A aplicação dos direitos
antidumping permitiria que a RIMA cobrasse preços superiores à paridade
internacional na exata medida dos direitos antidumping em vigor.
f)
Somente teria sido apurado dano às
operações da RIMA nas investigações originais de defesa comercial, e não nas
revisões de final de período. Dessa forma, a alegação da RIMA de ameaça de
fechamento das suas operações caso o direito antidumping seja suspenso não
poderia ser tomada como um pressuposto real.
g) Não
caberia à SDCOM ou ao Ministério da Economia avaliar e determinar quais
materiais são estratégicos para a segurança nacional do país.
2.
CRITÉRIOS PARA AVALIAÇÃO DE INTERESSE PÚBLICO
2.1
Natureza do produto submetido à análise
2.1.1
Características do produto submetido à análise como insumo ou produto final
O produto em análise é o
magnésio metálico em formas brutas, contendo pelo menos 99,8%, em peso, de
magnésio, comumente classificado no item 8104.11.00 da NCM.
Conforme Resolução CAMEX nº
18/2018, o magnésio puro é utilizado na preparação de composições químicas,
como desoxidante e dessulfurante, em operações
metalúrgicas como a fundição do ferro, do cobre, do níquel ou de ligas desses
metais, bem como em pirotecnia.
Além disso, o produto em
análise é também utilizado na fundição como anteliga
na fabricação de tarugos de alumínio, com aplicação em sua maior parte em rodas
automotivas e extrusão de perfis para construção civil, sendo também empregado
na fabricação de liga de ferro-silício-magnésio, que, por sua vez, é empregada
na fabricação de ligas de alumínio, bem como na indústria química.
As ligas de magnésio, dadas as
suas propriedades particulares (leveza, resistência ao desgaste e à corrosão
etc.), são utilizadas na fabricação de cárteres para motores, rodas,
carburadores, suporte de magnetos, reservatórios para gasolina ou óleo etc.
usados em aeronáutica e na indústria de automóveis e, além disso, em
construções metálicas, peças, órgãos ou acessórios de máquinas, e, em
particular, máquinas têxteis (fuso de fiação, bobinas, dobadouras etc.), máquinas-ferramentas,
máquinas de escrever, material para fotogravura (chapas para clichês), máquinas
de costura, serra de corrente, cortadores de grama (relva), escadas ou
utensílios de manipulação, etc.
Em suma, o magnésio metálico
representa insumo utilizado primordialmente na cadeia de alumínio. Tais
produtos são empregados nas mais diversas indústrias, como na fabricação de
peças automotivas, aeronáuticas, máquinas industriais, indústria química,
eletrodomésticos/eletrônicos e mesmo na produção de latas de bebidas
(embalagens).
Posto isso, o produto em tela
é considerado insumo na produção de tarugos para perfis e chapas de alumínio na
cadeia de alumínio.
2.1.2
Essencialidade do produto final
O magnésio metálico é o elemento
base das ligas de alumínio produzidas e é utilizado para a correção da faixa do
elemento de liga que determina a especificação de cada liga base
alumínio/magnésio. O produto é aplicado no processo produtivo por meio de sua
adição em banho de alumínio para ajuste decomposição química da liga.
Em linhas gerais, segundo a
ABAL, a mistura de magnésio com outros elementos, como silício, atribui maior
resistência mecânica ao alumínio e, portanto, sua utilização seria
indispensável em peças de alumínio submetidas a esforço significativo, tais
como aquelas utilizadas no setor automotivo para a montagem de veículos leves e
caminhões e na construção civil, para estruturação de prédios, fabricação de
janelas e obras de infraestrutura.
Conforme indicado na Nota
Técnica SEI nº 3/2019/ME, haveria aumento da demanda pelo produto em análise,
componente da cadeia de alumínio, para uso em peças de automóveis. Nessa linha,
segundo projeções da Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos
Automotores ("Anfavea"), a produção e a comercialização da indústria
automobilística no ano de 2018 teria aumentado 11,9% e 11,7%, respectivamente,
em comparação ao ano anterior, chegando a 3,02 milhões de unidades fabricadas
11,7% (Disponível em: <http://www.anfavea.com.br/docs/06.07.18_PressRelease_Resultados_Junho.pdf>).
A ABAL apontou a tendência
global de crescimento do uso de alumínio metálico, em virtude do esforço das
montadoras na redução do gasto com combustível. Devido à sua leveza, o alumínio
teria efeito substituto do aço na fabricação de veículos, nos termos do
relatório publicado sobre a indústria de alumínio para o ano de 2017, em que a
produção de transformados de alumínio (chapas, folhas, extrudados,
fios e cabos, fundidos, entre outros) registrou um aumento de 5,5%, mais
significativo que no ano anterior. Por sua vez, o segmento que mais contribuiu
para o aumento do consumo doméstico por produtos transformados de alumínio foi
o de transportes, cujo consumo passou de 177,6 mil toneladas em 2016 para 208,7
mil toneladas em 2017 (um aumento de 17,5%). Da mesma maneira, o mesmo
relatório aponta que o consumo de alumínio na produção de embalagens,
especialmente pelos produtores de latas de alumínio para bebidas apresentou
elevação em sua demanda.
Consoante informações da RIMA,
haveria produtos substitutos como outras ligas de magnésio e magnésio
secundário, ou inclusive outros elementos químicos na composição da liga. Muito
embora, segundo as partes consumidoras do produto, representadas pela ABAL,
tais produtos foram testados na composição de seus produtos e não apresentaram
resultados satisfatórios no controle de qualidade, conforme ser explanado em
item 4.2 deste documento.
Com base nos elementos
apresentados na avaliação de interesse público, não foi possível identificar argumentos
definitivos no sentido da essencialidade ou da não essencialidade de magnésio
metálico para a cadeia produtiva.
2.2
Cenário internacional do mercado do produto
2.2.1 Outras origens com produtos similares
A análise de produtos similares
de outras origens busca verificar a disponibilidade de produtos similares ao
produto objeto da medida de defesa comercial. Para tanto, verifica-se se
existem fornecedores de produto igual ou substituto em outras origens para as
quais as medidas antidumping foram aplicadas.
Convém destacar que, mesmo
origens gravadas podem continuar a ser ofertantes do produto, muito embora, em
termos de comércio internacional, é possível indicar, a depender das
características de mercado e do produto, que, com a aplicação de medidas de
defesa comercial, existam desvios de comércio e outras origens passem a ganhar
relevância nas importações ao Brasil.
Segundo as partes
interessadas, o principal indicador para avaliar disponibilidade de oferta de
magnésio metálico no mundo é o nível de produção associado à disponibilidade de
reservas de magnésio para extração. Nesse sentido, recursos minerais dos quais
o magnésio pode ser recuperado são difundidos globalmente, sendo derivados de
dolomita, serpentina e vapores contendo magnésio (U.S. Geological
Survey, Mineral Commodity Summaries,
January 2019. Disponível em:
<http://prd-wret.s3-us-west-2.amazonaws.com/assets/palladium/production/atoms/files/mcs2019_all.pdf>.).
Dessa forma, para avaliar a
existência de fontes alternativas de importação de magnésio metálico,
primeiramente, verificou-se, com base nos dados do relatório United States Geological Survey de 2018 (Disponível em:
<https://prd-wret.s3-us-west
2.amazonaws.com/assets/palladium/production/atoms/files/mcs-2019-mgmet.pdf),
que a produção mundial em 2017 de magnésio metálico totalizou cerca de 1.113
toneladas, com o seguinte panorama:
|
Produtores Mundiais |
Produção (mil ton) |
Participação (%) |
||
|
1 |
China |
930 |
83,6% |
83,6% |
|
2 |
EUA |
60 |
5,4% |
16,4% |
|
3 |
Rússia |
40 |
3,6% |
|
|
4 |
Israel |
23 |
2,1% |
|
|
5 |
Brasil |
15 |
1,3% |
|
|
6 |
Turquia |
14 |
1,3% |
|
|
7 |
Cazaquistão |
9 |
0,8% |
|
|
8 |
Coreia do Sul |
10 |
0,9% |
|
|
9 |
Ucrânia |
8 |
0,7% |
|
|
10 |
Irã |
3 |
0,3% |
|
|
11 |
Outros |
1 |
0,1% |
|
|
12 |
Total |
1.113 |
100% |
100% |
Ressalte-se que há informações
no sentido de que novas plantas de magnésio metálico estão entrando em operação
na Austrália, Noruega, Canadá e Índia, o que poderia elevar a capacidade
produtiva mundial, muito embora ainda de forma incipiente em termos de
participação na produção mundial (0,1%).
O quadro acima mostra que a
China sozinha representa mais de 80% e, em conjunto com a Rússia, 87,2% da
produção mundial.
Há outras origens possíveis,
com destaque para Estados Unidos, cuja produção é superior à da Rússia, mas
bastante inferior à da China. Nesse sentido, Estados Unidos, Israel e Turquia
correspondem, em conjunto, por 8,8% da produção de magnésio metálico, ou seja,
praticamente metade da produção mundial, quando excetuada a China.
Em face à capacidade de
produção mundial em relação às origens gravadas, em especial sobre a China, o
relatório USGS (Disponível em: <https://prd-wret.s3-us-west
2.amazonaws.com/assets/palladium/production/atoms/files/mcs-2019-mgmet.pdf)
apresenta informações sobre novo potencial exportador:
"Na China, uma nova
fábrica com disponibilidade de 100.000 toneladas por ano na província de Qinghai, concluída em 2017, começou a produzir magnésio
proveniente de salmoura de lago e era esperado que aumentasse sua capacidade
total em 2019. A produção estimada na China em 2018 diminuiu aproximadamente
15% em comparação com o de 2017, devido a paralisações no segundo semestre do
ano, com o intuito de diminuir a poluição e economizar energia. Algumas plantas
produtoras de magnésio usando o processo Pidgeon
(redução silicotérmica) foram encerrados devido ao
aumento do custo da energia e à conformidade com as regulamentações ambientais
ordenadas pelo governo da China e espera-se que mais sejam encerradas em
2019." (tradução livre)
Ademais, conforme informações
trazidas aos autos deste processo, como também na última revisão em defesa
comercial, as fábricas produtoras de magnésio na Rússia representam complexos
combinados de produção dos metais titânio-magnésio, em que a finalidade
precípua da produção de magnésio seria para fins de consumo cativo no processo
produtivo de titânio. Nesse sentido, vale reproduzir alegação da RIMA:
"No caso dos complexos
Titânio-Magnésio da Rússia (com base nas empresas Avisma
e Solikamsk), o magnésio adicional necessário para
produção do Titânio é fabricado internamente, em células eletrolíticas
distintas das que operam reciclando o Cloreto de Magnésio Anidro. Estas
unidades operam com Carnalita, utilizando processos
integrados muito mais complexos e de maior custo, que iniciam com o recebimento
e desidratação da Carnalita (...) a quantidade
excedente de magnésio produzida nestas células eletrolíticas operando com Carnalita é que podem ser também comercializadas no mercado
pelos produtores russos, quando estes fabricantes de Titânio fazem a opção de produzir
e vender excedentes de Magnésio Metálico (...) em resumo, toda a produção russa
de magnésio vendida no mercado é oriunda de uma nova planta química de produção
de magnésio primário, bastante complexa, de elevado investimento e custo
operacional, construída para operar exclusivamente com Carnalita
e nunca com um subproduto da produção do Titânio."
Ante tal informação, o
fornecimento de magnésio metálico pela Rússia estaria sujeito a sazonalidades
do mercado, principalmente em relação à oferta de titânio no mundo e para
consumo interno na Rússia.
Em pesquisa ao sítio
eletrônico da principal produtora russa de titânio (Vsmpo-Avisma,
a qual também possui planta de magnésio), observou-se que o produto ora
submetido à análise não consta no rol de produtos ofertados pela empresa, os
quais incluem titânio, ferro titânio e alumínio. Da mesma forma, o
demonstrativo consolidado da empresa de junho de 2019 não citou o magnésio como
produto ofertado pela empresa:
"As principais operações
da Companhia são baseadas em dois locais de produção localizados em Verkhnaya Salda (região de Sverdlovsk)
e em Berezniki (região de Perm) na Federação Russa. O
local de produção em Berezniki (referido como AVISMA)
produz esponja de titânio e magnésio primário. A esponja de titânio é então
usada na produção de produtos de titânio na unidade de Verkhnaya
Salda. Os produtos finais do grupo são produtos fundidos com titânio e moinhos;
assim como forjados e prensas para aplicações aeroespaciais, industriais e
outras. Também produz ferrotitânio, extrusões de
alumínio e produtos e forjados de usinas siderúrgicas especiais. Esses produtos
são vendidos na Federação Russa e no exterior. Não há sazonalidade nas
operações do Grupo. A Companhia e suas controladas formam um grupo
verticalmente integrado" (tradução livre)
Nesse cenário, ficou
registrado que a atividade principal da empresa estaria delimitada na produção
e vendas de produtos à base de titânio e suas variações, seguindo a lógica de
um grupo verticalmente integrado e sem sazonalidades de operações. Contudo,
vale ressaltar que, no processo em tela, não houve informações sobre outros
produtores russos de titânio, os quais pudessem utilizar magnésio em suas
plantas produtivas.
Para além da análise dos dados
de produção global, faz-se necessário caracterizar a capacidade exportadora dos
principais países, a fim de avaliar se a produção é capaz de ser direcionada
para exportação. Assim, tem-se, no quadro a seguir, os principais exportadores
de magnésio metálico ao longo do período de aplicação das medidas antidumping:
|
Origem |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
(2011-2017) |
|
|
1 |
China |
185,9 |
174,6 |
212,1 |
227,3 |
204,3 |
181,0 |
246,8 |
1.431,9 |
|
2 |
Israel |
16,4 |
19,2 |
11,5 |
16,3 |
14,8 |
13,2 |
20,3 |
111,8 |
|
3 |
Alemanha |
6,1 |
6,6 |
5,9 |
5,1 |
7,5 |
6,9 |
7,0 |
45,0 |
|
4 |
EUA |
5,9 |
7,3 |
5,9 |
6,1 |
5,6 |
5,6 |
2,1 |
38,5 |
|
5 |
Holanda |
4,5 |
4,6 |
8,1 |
5,5 |
3,3 |
4,8 |
3,3 |
34,1 |
|
6 |
Rússia |
3,3 |
3,5 |
2,5 |
3,5 |
3,5 |
3,2 |
5,7 |
25,3 |
|
7 |
Eslovênia |
0,1 |
0,4 |
0,5 |
4,8 |
5,5 |
5,4 |
5,6 |
22,4 |
|
8 |
Bélgica |
5,9 |
3,4 |
1,7 |
1,2 |
1,7 |
2,1 |
2,0 |
18,1 |
|
9 |
Turquia |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,8 |
3,2 |
4,8 |
|
10 |
Demais |
6,3 |
6,5 |
5,7 |
7,1 |
4,7 |
6,2 |
4,9 |
41,4 |
|
Total |
234,5 |
226,2 |
254,2 |
277,1 |
251,1 |
229,3 |
300,8 |
1.773,1 |
|
|
. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Exportadores |
2017 |
(2011-2017) |
|||||||
|
China (1º) |
82,0% |
80,8% |
|||||||
|
Rússia (6º) |
1,9% |
1,4% |
|||||||
|
Origens gravadas |
83,9% |
82,2% |
|||||||
|
Israel (2º) |
2,3% |
2,5% |
|||||||
|
Estados Unidos da América (4º) |
0,7% |
2,2% |
|||||||
|
Turquia (9º) |
1,1% |
0,3% |
|||||||
|
Demais origens |
12,0% |
12,8% |
|||||||
|
Origens não gravadas |
16,1% |
17,8% |
|||||||
|
Total |
100% |
100% |
|||||||
Apesar das limitações do nível
de desagregação de magnésio, é possível notar que a China sozinha representa
mais de 80% e, em conjunto com a Rússia, 83,9% da exportação mundial. Há outros
produtores mundiais com perfil exportador, mas em quantidades inferiores à da
China: de 2011 a 2017, Israel (2,5%), Estados Unidos (2,2%), Turquia (0,3%) e
outros players mundiais (12,8%).
Vale observar que que o Brasil
não figura entre os principais destinos das importações chinesas, representando
cerca de 0,08% do total das exportações da China em 2017, como mostra o quadro
abaixo.
|
Origens |
Percentual |
|
Países
Baixos |
27% |
|
Japão |
10,48% |
|
Canada |
8,79% |
|
Índia |
6,57% |
|
Coreia
do Sul |
5,56% |
|
Emirados
Árabes |
4,78% |
|
Eslovênia |
3,59% |
|
Rússia |
2,97% |
|
Grécia |
2,45% |
|
Itália |
2,23% |
|
África
do Sul |
2,22% |
|
Taipé
Chinês |
2,15% |
|
Alemanha |
2,13% |
|
Bareine |
1,87% |
|
Tailândia |
1,43% |
|
Reino
Unido |
1,18% |
|
Brasil |
0,08% |
Da mesma forma como observado em
relação à China, o Brasil não consta entre os principais destinos da Rússia.
Aqui também vale destacar que, das 40 mil toneladas de magnésio metálico
produzidas pela Rússia em 2017, somente 5,7 mil toneladas (o equivalente a 14%)
foram exportadas. Esse dado tende a corroborar a informação de que a Rússia não
pode ser considerada uma opção de oferta regular no mercado, já que consumiria
a maior parte do magnésio metálico por ela produzido na confecção de titânio.
Na verdade, conforme será melhor exposto adiante, a Rússia cessou completamente
suas exportações para o Brasil desde 2014.
|
Origens |
Percentual |
|
Estados
Unidos |
61,19% |
|
Países
Baixos |
26,66% |
|
Cazaquistão |
8,55% |
|
França |
3,11% |
|
Ucrânia |
0,26% |
|
Bielorrússia |
0,23% |
Nesse sentido, considerando que
os argumentos levantados pela ABAL de que certas origens (que não só a Rússia)
destinariam suas vendas essencialmente para o mercado interno, buscou-se
entender a dinâmica de importações e exportações por origens. Assim,
considerou-se grandes exportadores no nível tarifário HS6, como Alemanha,
Eslovênia e Holanda, como forma de explicar a existência de indícios de
beneficiamento do produto dessas origens, com base no déficit interno desses
países no produto, com a exceção da Holanda de 2015 a 2017, conforme quadro a
seguir:
|
0 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
China |
185.712 |
174.416 |
212.054 |
226.654 |
204.041 |
180.708 |
246.782 |
|
Rússia |
2.798 |
2.005 |
-1.796 |
-2.472 |
-685 |
1.034 |
5.687 |
|
Turquia |
-2.466 |
-1.689 |
-3.044 |
-3.073 |
-3.325 |
-793 |
3.214 |
|
EUA |
-8.508 |
-9.052 |
-9.389 |
-10.334 |
-8.622 |
-8.142 |
-14.682 |
|
Israel |
15.120 |
19.232 |
11.074 |
15.881 |
13.415 |
13.072 |
20.226 |
|
Alemanha |
-8.532 |
-7.473 |
-11.302 |
-15.785 |
-20.726 |
-17.985 |
-20.764 |
|
Eslovênia |
-1.334 |
-1.294 |
-1.340 |
-1.466 |
-1.925 |
-2.557 |
-1.349 |
|
Holanda |
-3.642 |
-389 |
-1.492 |
-4.000 |
106 |
826 |
42 |
Das origens não gravadas,
Israel tem perfil de exportação bem definido, uma vez que apresentou superávits
em exportação em todos períodos. Outras origens não gravadas como Estados
Unidos, Alemanha e Eslovênia apresentaram déficit no saldo entre exportações e
importações de forma contínua. Turquia, por sua vez, só não apresentou déficit
em 2017.
Para avaliar a disponibilidade
de fontes alternativas, também deve-se observar não apenas o volume produzido e
exportado no mundo, como também o comportamento dos preços praticados ao longo
do período de 2011 a 2017, conforme quadros a seguir:
|
Origem |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
(2011 -2017) |
|
China |
2.986,38 |
3.133,03 |
2.777,97 |
2.577,43 |
2.407,59 |
2.290,56 |
2.209,84 |
2.626,11 |
|
Israel |
4.441,11 |
4.382,49 |
4.201,79 |
4.105,65 |
4.063,78 |
3.815,78 |
2.323,53 |
3.904,88 |
|
Alemanha |
3.497,19 |
3.357,62 |
3.229,82 |
2.888,65 |
2.382,85 |
2.226,43 |
2.441,00 |
2.860,51 |
|
EUA |
2.802,50 |
3.095,41 |
3.054,00 |
3.651,84 |
3.440,56 |
4.258,21 |
9.562,80 |
4.266,48 |
|
Holanda |
3.423,03 |
3.520,38 |
3.194,14 |
3.200,73 |
2.438,84 |
2.253,68 |
2.478,75 |
2.929,94 |
|
Rússia |
3.093,71 |
3.213,77 |
3.181,93 |
3.284,90 |
2.762,71 |
2.335,20 |
2.537,01 |
2.915,61 |
|
Eslovênia |
3.310,34 |
3.316,30 |
2.892,49 |
2.584,94 |
2.225,12 |
2.130,71 |
2.289,14 |
2.678,44 |
|
Bélgica |
3.400,00 |
3.315,12 |
3.137,25 |
2.971,19 |
2.588,20 |
2.229,09 |
2.419,51 |
2.865,77 |
|
Turquia |
3.380,28 |
3.622,81 |
3.258,82 |
3.042,06 |
2.516,56 |
2.730,12 |
2.283,45 |
2.976,30 |
|
Média
Mundial |
3.128,73 |
3.252,18 |
2.877,17 |
2.726,93 |
2.540,55 |
2.415,34 |
2.300,17 |
2.729,70 |
|
Origem |
Preço (US$/ton) |
Comparação |
|
China |
2.209,84 |
4% abaixo da média |
|
Alemanha |
2.441,00 |
6% acima da média |
|
Rússia |
2.537,01 |
10% acima da média |
|
Eslovênia |
2.289,14 |
0,4% abaixo da média |
|
Holanda |
2.478,75 |
7% acima da média |
|
EUA |
9.562,80 |
315% acima da média |
|
Turquia |
2.283,45 |
0,7% abaixo da média |
|
Bélgica |
2.419,51 |
5% acima da média |
|
Israel |
2.323,53 |
1% acima da média |
|
Média
Mundial |
2.300,17 |
A partir do quadro em tela,
observa-se que a origem gravada China, principal produtor e exportador mundial,
exportou a preços abaixo da média mundial em todos os períodos em análise,
enquanto a Rússia apresentou oscilação no período, com preços acima da média
mundial de 2013 a 2015, e em 2017.
Outros potenciais
exportadores/produtores mundiais considerados com base na disponibilidade de
reservas mundiais, como Israel, Estados Unidos e Turquia igualmente oscilaram
seus preços no período. Dentre esses países, em 2017, somente Turquia ficou
abaixo da média mundial, enquanto os Estados Unidos apresentaram preço 3 vezes
superior à média mundial.
O preço de Israel é praticamente
igual à média mundial (apenas 1% superior) e similar ao preço médio chinês (5%
superior).
Uma vez analisados os cenários
de produção e de exportação mundial, passa-se à análise da evolução de
importações brasileiras de magnésio metálico, desde a primeira aplicação da
medida de defesa comercial face à China (outubro de 2004) e à Rússia (abril de
2012).
Após a aplicação do direito
antidumping aplicado à China no final de 2004, as importações desta origem
caíram consideravelmente ao longo de todo o período de análise, ao passo que as
importações da Rússia ganharam relevância, tornando-se o principal exportador
para o Brasil até 2011. Quando, então, foi aplicada medida antidumping face ao
produto russo no primeiro trimestre de 2012, as importações de Israel ganharam
peso nas importações totais, passando a ser a maior origem exportadora para o
Brasil. As exportações dos Estados Unidos ao Brasil só foram relevantes de 2012
a 2014, após, portanto, a aplicação de direito antidumping face à Rússia. Nem
antes nem depois desse período, foram apresentadas importações desta origem.
Quanto aos outros exportadores
(Áustria, Canadá, Malásia, Ucrânia, França Turquia, Alemanha, Suíça, Estônia,
Coreia do Sul, Reino Unido e Índia), houve oscilação entre origens no período,
sem que nenhum país ofertante mantivesse estabilidade em suas exportações ao
Brasil ao longo do período.
Verificou-se que:
a) Em 2004,
somente China e Canadá representavam 97% das importações brasileiras, cabendo
só à China 86% do total. Até então, Rússia não exportava para o Brasil.
b) Em 2005,
ano seguinte à aplicação da medida antidumping face ao magnésio metálico
chinês, o Canadá liderou com 57% das importações brasileiras, seguido por
Rússia (19%) e China (18%).
c) De 2006 a
2010, a Rússia aumentou consideravelmente o volume exportado para o Brasil,
passando de 772 para 4.513 toneladas, e se tornou o principal exportador para o
Brasil. Ressalta-se que, em 2010, a Rússia representou 94% do total das
importações.
d) Em 2011,
quando já estava em curso a investigação original de dumping face às
importações russas, o percentual oriundo dessa origem caiu para 56%, sendo o
restante absorvido por Israel (42%). Veja-se que, de 2010 para 2011, o volume
total importado pelo Brasil praticamente não sofreu alteração, havendo apenas
uma transferência da demanda até então atendida pela Rússia para Israel.
e) Em 2012,
quando a medida de defesa comercial foi aplicada à Rússia, o produto importado
russo passou a representar apenas 8% das importações totais, ao passo que o
produto israelense passou para 74%.
f) Em 2013
e 2014, houve certa rivalidade entre as origens. Enquanto, em 2013, as
importações foram basicamente divididas entre Israel (39%) e Estados Unidos
(35%), em 2014, a Malásia também dividiu o share das
importações: Israel com 42%, Estados Unidos com 22% e Malásia com 28%. Note-se
que, em 2014, o volume importado pelo Brasil foi o mais alto desde 2004.
g) Em 2015,
as importações foram divididas apenas entre Israel (78%) e Malásia (22%).
Estados Unidos e Rússia cessaram suas exportações para o Brasil.
h) A partir de 2016, Israel se
consolida como principal fonte das importações brasileiras, chegando a atingir
94% do total.
Ressalte-se que, a partir de
P4 (após, portanto, a aplicação de medida de defesa comercial face ao produto
russo), a Rússia encerrou completamente suas exportações para o Brasil,
enquanto Israel foi responsável, em média, por 98,4% das importações
brasileiras desde P5.
Sendo assim, com base no acima
exposto, é possível afirmar que:
a) A produção mundial está
concentrada nos países em que existem reservas de extração de magnésio, sendo
que os quatro principais produtores são China (83,6%), Estados Unidos (5,4%),
Rússia (3,6%) e Israel (2,1%). A China, além de ser o maior produtor, também
apresenta capacidade de aumento na produção, como indicado pelas plantas da
província de Qinghai.
b) A Rússia possui, em tese,
limitações nas vendas do produto em tela, uma vez que o uso do magnésio
metálico está associado a plantas produtivas de titânio. Logo, há indícios de
que tal origem não representa uma ofertante global regular do produto, como
visto em determinados períodos de déficit no saldo entre exportações e
importações mundiais.
c) Em 2017,
os 5 principais exportadores mundiais foram China (82%), Israel (2,3%), Rússia
(1,9%), Turquia (1,1%) e Estados Unidos (0,7%). Dentre as origens não gravadas,
Israel e Turquia apresentam preços similares à média mundial e Estados Unidos
cobram valor mais de 3 vezes superior.
d)
Dentre as principais origens exportadoras mundiais não gravadas
no Brasil, Israel apresenta perfil tipicamente exportador, como indicado no
superávit no saldo entre exportações e importações mundiais.
e)
Quando houve aplicação de direito antidumping à China, as
importações chinesas caíram consideravelmente, ao passo que as importações
russas aumentaram em grande escala. Por sua vez, quando houve aplicação de
direito antidumping à Rússia, as importações dessa origem caíram (a ponto de se
encerrarem completamente) e as importações israelitas cresceram a ponto de
representarem quase a totalidade das importações brasileiras.
O comportamento do mercado
internacional e das importações brasileiras observado acima indica que, com a
aplicação de medidas de defesa comercial, registra-se desvio de comércio para
outras origens. Isso pode ser visualizado principalmente quando o direito
antidumping foi aplicado à China e a Rússia absorveu a demanda e quando a
medida de defesa comercial foi aplicada à Rússia e Israel absorveu a demanda.
Outro ponto relevante é que,
apesar de Israel representar atualmente 98,4% das importações brasileiras, o
preço cobrado não está deslocado da média mundial. Isso pode também estar
associado ao fato de que o Brasil concede 100% de preferência tarifárias das
importações israelitas de magnésio metálico.
Assim, é possível se afirmar
que, a princípio, Israel se configura como uma importante origem alternativa à
demanda nacional de magnésio metálico, tanto em termos de volume quanto em
termos de preço cobrado.
2.2.2
Medidas de defesa comercial aplicadas ao produto
Neste tópico, busca-se
verificar se há outras origens do produto submetido à análise gravadas com
medidas de defesa comercial pelo Brasil e ainda se há casos de aplicação por
outros países de medidas de defesa comercial para o mesmo produto. Com isso,
aprofundam-se as considerações sobre a viabilidade de fontes alternativas e
obtém-se indícios da frequência da prática de dumping no mercado em questão.
Além do direito antidumping
face às importações de magnésio metálico, o Brasil também aplica medida de
defesa comercial em relação às importações chinesas de magnésio em pó, nos
termos da Resolução CAMEX nº 66, de 21 de julho de 2016.
Em pesquisa ao sítio
eletrônico da Organização Mundial do Comércio ("OMC"), constatou-se,
no nível tarifário HS6 (810411), que somente os Estados Unidos da América
possuem medidas de defesa comercial em vigor: (i) medidas compensatórias e
antidumping aplicadas, em sede de determinação preliminar, em novembro de 2018,
às importações de magnésio metálico originários de Israel; e (ii) medidas antidumping em relação às da China de magnésio
puro (desde 1995) e de magnésio na forma pura granular (desde 2001).
2.2.3
Tarifa de importação e outras barreiras não tarifárias em comparação com o
cenário internacional
Para avaliar as condições
tarifárias do país no nível do produto frente à concorrência internacional,
compara-se a tarifa de importação brasileira com as tarifas médias de outros
países, assim como verifica-se também a existência de barreiras não tarifárias.
A alíquota do imposto de
importação manteve-se inalterada no valor de 6%, conforme item 8104.11.00 da
NCM, durante o período de outubro de 2011 a setembro de 2018.
Ao se considerar o nível
agregado do produto analisado (HS6 810411), para fins de comparação com o
cenário internacional, foi observado que a tarifa reportada consolidada para o
Brasil é de 6%, enquanto a média mundial é de 3,7%. Ou seja, a tarifa
brasileira é superior à média cobrada pelos demais países da OMC. Dos 150
países que reportaram suas alíquotas à OMC, 37% cobram tarifas inferiores a 6%
e 41% não cobram tarifas sobre o produto objeto (Tarifa = 0).
Em relação aos maiores
produtores mundiais de magnésio metálico, os quais incluem os países com
medidas em vigor, o Brasil tem alíquota superior à Israel (0%), Turquia (5%),
Coreia do Sul (3%) e Ucrânia (0%) e igual ou inferior à China (6%), Estados
Unidos da América (8%), Rússia (11%), e Cazaquistão (7%). Ou seja, nota-se que,
nos três principais países em que há produção nacional de magnésio metálico, o
imposto de importação é igual ou superior à alíquota brasileira.
Quanto às barreiras técnicas,
o produto em análise está sujeito ao licenciamento não-automático, uma barreira
não-tarifária, por ser insumo químico controlado pela Polícia Federal, segundo
o disposto na Portaria da Polícia Federal nº 1.274/03 e na Portaria SECEX nº
23/2011.
2.2.4
Preferências tarifárias
O Brasil/Mercosul celebrou com
alguns países acordos de complementação econômica, livre comércio e de preferências
tarifárias regionais que reduzem a alíquota do imposto de importação incidente
sobre o produto em tela. O quadro a seguir apresenta, por país, a preferência
tarifária concedida pelo Brasil/Mercosul, além de sua respectiva base legal:
|
País |
Base Legal |
Preferência (%) |
|
Argentina |
ACE 18 - Mercosul |
100% |
|
Bolívia |
ACE 36 - Mercosul-Bolívia |
100% |
|
Chile |
ACE 35 - Mercosul-Chile |
100% |
|
Colômbia |
ACE 72 - Mercosul - Colômbia |
100% |
|
Cuba |
ACE 62 - Mercosul - Cuba |
28% |
|
Equador |
ACE 59 - Mercosul - Equador |
100% |
|
Israel |
ALC-Mercosul-Israel |
100% |
|
México |
APTR04 - México - Brasil |
20% |
|
Paraguai |
ACE 18 - Mercosul |
100% |
|
Peru |
ACE 58 - Mercosul-Peru |
100% |
|
Uruguai |
ACE 18 - Mercosul |
100% |
|
Venezuela |
APTR04 - Venezuela - Brasil |
28% |
Verifica-se que o Brasil atualmente
concede 100% de preferência tarifária às importações de magnésio metálico
originárias de 9 (nove) países, nenhum deles com medidas de defesa comercial em
vigor.
No caso em tela, destaca-se
que, desde 2010, Israel possui benefício tarifário por meio de Acordo de Livre
Comércio Mercosul-Brasil com preferência tarifária de 100%. Como demonstrado
acima, a partir de 2011, as importações israelitas de magnésio metálico
começaram a ter relevância no mercado nacional e, após a aplicação de medida de
defesa comercial face à Rússia, Israel passou a ter papel de liderança na fonte
das importações brasileiras (média, por 98,4% das importações brasileiras desde
P5).
2.2.5
Temporalidade da proteção do produto
O produto objeto do pleito
instaurado possui antidumping aplicado há mais de 15 anos face às importações
originárias da China e há 7 anos face às importações originárias da Rússia.
No caso em tela, observou-se
que as medidas de defesa comercial aplicadas foram suficientes para impactar
consideravelmente o volume das importações das referidas origens: em relação à
Rússia, não se verifica mais, desde 2014, importação de magnésio metálico e, em
relação à China, ainda há algum volume importado, mesmo que em parcela pouco
significativa.
Ante o exposto, o fato de uma
das medidas antidumping estar aplicada há mais de 10 anos representa elemento
pertinente para fins de análise de interesse público.
2.3
Concentração de mercado do produto
2.3.1
Característica de monopólio/oligopólio do mercado
Nesta seção, analisa-se a
estrutura de mercado, de forma a avaliar em que medida a aplicação de uma
medida de defesa comercial pode prejudicar a concorrência, reduzir a rivalidade
e aumentar eventual poder de mercado da indústria doméstica.
Conforme Parecer DECOM nº
3/2018, a RIMA é a única produtora nacional, tendo sua linha de produção de
magnésio metálico definida como indústria doméstica. Diante disso, vale
destacar a existência de relação entre concentração econômica e possibilidade
de exercício de poder de mercado no caso de monopólio, uma vez que a existência
de monopólio pode ser elemento de restrição de produção, elevação de preços e
prejudicar a eficiência da economia e o bem-estar do consumidor.
Assim, a existência de
estruturas concentradas pode conduzir ao poder de mercado das empresas,
expresso na capacidade de cobrar preços em excesso aos custos, proporcionando
maiores lucros às expensas do consumidor e, consequentemente, a diminuição do
bem-estar da economia. Trata-se, portanto, de relevante elemento de interesse
público.
Nesse contexto, o Índice Herfindahl-Hirschman ("HHI") pode ser utilizado
para o cálculo do grau de concentração dos mercados. Esse índice é obtido pelo
somatório do quadrado dos market shares
de todas as empresas de um dado mercado. O HHI pode chegar até 10.000 pontos,
valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do
mercado.
De acordo com o Guia de
Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo CADE, os mercados são
classificados da seguinte forma:
a) Não
concentrados: HHI abaixo de 1500 pontos;
b)
Moderadamente concentrados: HHI entre 1.500 e 2.500 pontos;
e
c)
Altamente concentrados: HHI acima de 2.500.
No caso em análise, o índice
HHI foi calculado de forma mais ampla, englobando a participação das
importações por país exportador ao Brasil, conforme mostra o quadro abaixo.
|
Período |
Vendas Indústria Doméstica |
China |
Rússia |
Israel |
EUA |
Malásia |
Outros |
Mercado Brasileiro |
HHI |
|
P1 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
3.861 |
|
P2 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
2.733 |
|
P3 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
2.346 |
|
P4 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
3.887 |
|
P5 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
5.305 |
|
P6 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
4.760 |
|
P7 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
4.847 |
|
P1-P7 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100% |
3.643 |
Como é possível verificar, o
mercado é altamente concentrado ao longo de P1 a P5, mantendo níveis superiores
a 2.500 pontos. Ao se observar o período acumulado de P1 a P7, observa-se
patamar médio de 3.643, registrando-se que a rivalidade no mercado se dá principalmente
entre a indústria doméstica e Israel, uma vez que as origens gravadas perderam
espaço no mercado brasileiro.
Em P2, observou-se período de
menor concentração, uma vez que o market share foi distribuído entre os agentes - indústria nacional
([CONFIDENCIAL]) e importações, principalmente de Israel ([CONFIDENCIAL]) e dos
Estados Unidos ([CONFIDENCIAL]), o que sinalizaria a relevância das importações
na garantia da rivalidade do mercado.
Em P5, observou-se o ápice da
concentração deste mercado, com base nas vendas da indústria doméstica com
cerca de [CONFIDENCIAL] do mercado brasileiro e na participação das importações
de Israel no mercado brasileiro ([CONFIDENCIAL]), praticamente como únicas
ofertantes do produto no mercado brasileiro, uma vez que a participação da
China foi somente de [CONFIDENCIAL].
Ao se analisar o período total
(P1-P7), observa-se a variação da concentração em termos do HHI, direcionada
pelos dois ofertantes (Brasil e Israel). Nesse sentido, a origem Israel
representa importante rival no mercado brasileiro, dada a existência de único
produtor nacional.
2.3.2
Substitutos ao produto no mercado
Para aferir a substitutibilidade pela ótica da compra, examina-se a
possibilidade de os consumidores desviarem sua demanda para outros produtos.
Consoante informações da RIMA,
haveria produtos substitutos como outras ligas de magnésio e magnésio
secundário ou inclusive outros elementos químicos na composição da liga. No
entanto, segundo CBA e Novelis, representadas pela
ABAL, [CONFIDENCIAL].
Vale aqui transcrever trecho
do relatório corrente sobre magnésio metálico obtido em consulta ao USGS
(2018), o qual representa sítio eletrônico especializado em commodities
minerais no mercado estadunidense:
"(...) alumínio e o zinco
podem substituir o magnésio em peças vazadas e forjadas. O peso relativamente
leve do magnésio é uma vantagem sobre o alumínio e zinco em peças fundidas e
forjadas na maioria das aplicações; no entanto, seu alto custo é uma
desvantagem em relação a esses substitutos. Para dessulfurização
de ferro e aço, pode ser usado carboneto de cálcio em vez de magnésio. O
magnésio é preferido ao carboneto de cálcio para dessulfurização
de ferro e aço porque o carboneto de cálcio produz acetileno na presença de
água." (tradução livre)
Dessa maneira, infere-se a
existência de possíveis outros elementos que poderiam ser substitutos ao
magnésio metálico no mercado de commodities minerais, como alumínio e zinco, os
quais dependem da relação de custo-benefício em termos de sua aplicação.
Ademais, veja-se que a United States International Trade Commission ("USITC"), em investigação de dumping
sobre Rússia e China, realizou a seguinte consideração acerca da substitutibilidade entre ligas de magnésio e o magnésio
metálico (produto submetido à análise):
"(...) os clientes de
magnésio puro eram amplamente distintos dos clientes de liga de magnésio em
2009. Produtores de ligas de alumínio, dessulfurizadores
e esponjas de titânio compraram predominantemente magnésio puro, enquanto
usuários fundidores e outros usuários finais predominantemente fazem uso de
liga de magnésio." (tradução livre)
Ou seja, a USITC indicou uma
possível limitação na substituição entre ligas de magnésio e de magnésio
metálico, em face às características dos importadores (fundidores, dessulfurziadores, produtores de ligas de alumínio,
produtores de titânios e outros).
Observa-se que magnésio puro e
a liga de magnésio geralmente possuem usos finais diferentes, evidenciando-se
um perfil entre os importadores de magnésio puro (ligados à indústria de
alumínio) e de ligas de magnésio metálico (atrelados a outros tipos de
importadores). Muito embora o recorte temporal seja de 2009, tal informação
representa importante elemento disponível para avaliar a aparente limitação de
substituição entre os dois produtos.
Nesse contexto, ainda conforme
investigação da USITC, o magnésio puro é geralmente usado em ligas de alumínio
e em outras aplicações devido às suas propriedades metalúrgicas e químicas especiais.
Ao mesmo tempo, a falta de integridade estrutural do magnésio o retira de
aplicações estruturais atendidas por ligas magnésio, usado principalmente na
fundição sob pressão de várias partes estruturais de automóveis. Com a
necessidade de integridade estrutural, os fabricantes de automóveis devem se
certificar que os fornecedores possuem equipamento físico e capacidade técnica
para produzir liga de magnésio para automóveis.
Quanto à substituição de
magnésio metálico por magnésio secundário, não foram evidenciadas informações
concretas da autoridade estadunidense, uma vez que na mesma decisão da USITC
foi tão somente foi consolidado os relatos das partes interessadas no processo
sobre o tema, ou seja, sem elementos conclusivos identificados.
Sendo assim, com base nas
informações apresentadas na avaliação de interesse público e também nas
pesquisas realizadas e mencionadas acima (USITC e USGS), por mais que existam indícios de possibilidade de substituição entre os
produtos, não se pode afirmar objetivamente a existência de substitutibilidade
sem análise de elementos pertinentes da demanda e da oferta, os quais não foram
apresentados pelas partes interessadas neste processo.
2.4
Condições de oferta do produto
2.4.1
Consumo nacional aparente do produto submetido à análise
Além de examinar detidamente o
período P1 a P7 da investigação em foco, vale retratar a visão geral do
comportamento do mercado brasileiro observado nas investigações de dumping em
relação às importações de magnésio metálico originárias da China e da Rússia.
Como é possível notar no
quadro abaixo, nem todas as investigações adotaram o mesmo corte mensal na
definição dos períodos P1 a P5 (algumas utilizaram janeiro a dezembro, outras
utilizaram de julho a junho, e outros ainda utilizaram de outubro a setembro,
como é o caso da avaliação de interesse público em tela). Ainda que não se
tenha uma imagem linear, ano a ano, do mercado brasileiro, optou-se por assim
fazer para que os dados da tabela estivessem devidamente depurados, de modo que
algumas conclusões pudessem ser extraídas.
O quadro mostra que, até junho
de 2012 - quando a medida antidumping aplicada à China estava vigente e a
medida à Rússia tinha acabado de ser aplicada (em abril daquele ano) - as
importações representavam, em média, [CONFIDENCIAL] do mercado nacional.
De outubro de 2011 a setembro
de 2015 (P1 a P4 da avaliação de interesse público), a representatividade das
importações cai, passando a ficar, em média, em [CONFIDENCIAL], mas ainda assim
com a maior parte do mercado brasileiro.
De outubro de 2015 a setembro
de 2018 (P5 a P7 da avaliação de interesse público), a representatividade das
importações e da indústria doméstica em relação ao mercado brasileiro oscila:
em P5, a indústria doméstica abastece [CONFIDENCIAL] da demanda nacional e as
importações [CONFIDENCIAL] ; em P6, o cenário se inverte, representando a
indústria doméstica [CONFIDENCIAL] e as importações [CONFIDENCIAL]; em P7, por
sua vez, o cenário muda novamente, sendo a indústria doméstica responsável por
[CONFIDENCIAL] e as importações por [CONFIDENCIAL] do mercado brasileiro. Ou
seja, mesmo com a aplicação das medidas antidumping face à China e à Rússia,
nota-se que as importações continuaram a representar parcela significativa do
mercado brasileiro. E, como exposto no item 2.2.1, essas importações não são,
em sua absoluta maioria, advindas das origens gravadas.
|
Período Analisado |
ID |
Importações |
Mercado Brasileiro |
||||
|
Ton |
% |
Ton |
% |
Ton |
% |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
||
|
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
100 |
|||
Vale observar que, ao longo do
período de P1 a P7, não se constatou consumo cativo nem exportações por parte
da indústria doméstica RIMA. Além disso, entre P1 e P7, o mercado brasileiro de
magnésio metálico apresentou crescimento de 0,6%, totalizando cerca de
[CONFIDENCIAL] toneladas em setembro de 2018, conforme quadro a seguir:
|
Período |
Indústria Doméstica |
China |
Rússia |
Israel |
Estados Unidos da América |
Malásia |
Outros |
Mercado Brasileiro |
|
P1 |
[CONFIDENCIAL] |
|||||||
|
P2 |
||||||||
|
P3 |
||||||||
|
P4 |
||||||||
|
P5 |
||||||||
|
P6 |
||||||||
|
P7 |
||||||||
Em relação à evolução do
atendimento de mercado brasileiro pela indústria doméstica, observa-se que a
indústria doméstica operou com grau de ociosidade médio de 37,3% durante todo o
período em análise.
Além disso, conforme Parecer
DECOM nº 3/2018, a indústria doméstica informou que não mantém estoques em
níveis comerciais do produto similar, trabalhando exclusivamente com produção
por encomenda, o que explicaria a baixa produção em relação ao mercado
brasileiro.
Assim, considera-se que, a
partir da capacidade instalada efetiva da indústria doméstica e adequando-se
sua produção às vendas, indica-se que a indústria doméstica teria condições, em
termos de volume, de atender o mercado brasileiro. Nota-se, também, que mesmo
com a aplicação das medidas antidumping, as importações de origens não gravadas
continuaram a representar parcela significativa do mercado brasileiro.
2.4.2
Risco de desabastecimento e de interrupção do fornecimento
Um dos elementos trazidos pela
ABAL foi o risco de desabastecimento, tendo em vista a RIMA ser a única
fabricante nacional. Nesse sentido, foram trazidas evidências sobre dificuldade
de atendimento do mercado nacional, tais como dificuldade de reposição do
produto, conforme [CONFIDENCIAL]. Em resumo, nos termos do pleito de interesse
público, [CONFIDENCIAL.
Já em manifestação trazida
pela RIMA, foram apresentados correios eletrônicos, [CONFIDENCIAL].
Sendo assim, a SDCOM buscou
analisar de forma concreta eventual o volume de devoluções do produto nacional
no período, conforme quadro a seguir:
|
Período |
Devoluções (ton) |
Vendas (ton) |
Devoluções por Vendas (%) |
|
P1 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P2 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P3 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P4 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P5 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
Observa-se que as devoluções se
mantiveram em patamar baixo, sempre inferior a [CONFIDENCIAL], sendo que em P1
[CONFIDENCIAL]. Ao se observar o percentual médio de devoluções ao longo do
período, constatou-se que [CONFIDENCIAL] das vendas indústria doméstica foram
alvo de devolução (em volume).
Em que pese a ausência de
dados pormenorizados por cliente/devolução e pelo lapso temporal analisado (de
outubro de 2012 até setembro de 2016), entende-se que, no período indicado, os
percentuais relativos (médio e por período) não seriam indicativos de eventual
risco de desabastecimento no quesito das operações de devoluções da RIMA.
Ademais, não foi observado
consumo cativo de magnésio metálico pela RIMA, tampouco uma eventual
preferência da indústria doméstica em utilizar o magnésio metálico por ela
produzido em suas operações internas em detrimento das vendas para o mercado
brasileiro.
Nesse contexto, em termos de
canais de distribuição, não se observa verticalização nas operações de vendas
da indústria doméstica, com ausência de operações para distribuidores (sejam
independentes ou próprios), uma vez que a totalidade das operações são para
usuários consumidores do produto, conforme perfis de venda discriminadas nos
dados verificados de P1 a P5. Nessa situação, não haveria possível impacto de verticalização
na produção de magnésio metálico e na operação de vendas da empresa para fins
de desabastecimento ou de interrupção ao fornecimento do produto.
Quanto ao argumento sobre a
possibilidade de discriminação de preços entre clientes, o que poderia trazer
um possível desabastecimento de mercado, avaliou-se primeiramente que a
totalidade de operações das vendas da indústria doméstica se destina a usuários
industriais.
Observa-se que as vendas da
RIMA, de P1 a P7, são concentradas em [CONFIDENCIAL], com participações médias
de [CONFIDENCIAL], respectivamente. Já os demais clientes são pulverizados em
termos de volume [CONFIDENCIAL].
Ante tal situação, buscou-se
avaliar indícios de discriminação de preços entre principais clientes e os
demais adquirentes no período indicado.
Verifica-se que os preços
cobrados dos clientes [CONFIDENCIAL] são inferiores ao preço médio cobrado pela
RIMA dos demais clientes, evidenciando-se que as vendas em escalas maiores são
importantes componentes para redução de preços do produto. Nota-se, portanto,
que estes clientes possuem poder de barganha em face à RIMA.
Nesse sentido, as vendas para
clientes diversificados em menor escala possuem preço superior à média,
conforme a relação apresentada no quadro abaixo:
|
Período |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P1 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P2 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P3 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P4 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P5 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P6 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P7 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
P1 a P7 |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
Os preços de venda da
indústria doméstica foram inferiores ao preço médio da empresa na seguinte
relação a [CONFIDENCIAL]. Para os demais clientes, o preço médio foi
[CONFIDENCIAL] superior à média apresentada de preço da indústria doméstica.
Contudo, é importante notar
que o preço médio cobrado pela RIMA ([CONFIDENCIAL]) segue a mesma tendência
média. Ou seja, o preço médio cobrado da CBA/Novelis
e dos demais clientes é similar, não restando demonstrado um comportamento
abusivo por parte da RIMA.
Aqui deve-se ressaltar
questões comerciais inerentes à forma de contratação entre os clientes. No caso
presente, segundo a ABAL, [CONFIDENCIAL], o que pode ser avaliado como um
redutor de preços em relação a vendas para clientes pulverizados.
Dessa forma, com base nas
evidências trazidas neste processo, não é possível afirmar que haja um risco de
desabastecimento em função da dificuldade de reposição, associada a devoluções,
como também em relação à verticalização da cadeia de magnésio metálico.
Além disso, não há elementos
no caso em tela que indiquem que eventual discriminação de preços não seja uma
lícita relação de mercado, sobretudo diante dos indícios de que os principais
clientes da RIMA possuem poder de barganha.
2.5
Condições de demanda do produto
2.5.1
Qualidade do produto
Não foram identificadas
questões relacionadas à qualidade em relação a possível diferenciação do
produto objeto em relação aos produtos importados. Em linhas gerais, tendo em
vista que o produto é homogêneo e concorre essencialmente por questões de
disponibilidade e de preço. Sendo assim, não foi possível indicar que
diferenças de qualidade pudessem afetar a disponibilidade ao consumidor final.
Ademais, conforme mencionado
supra, não houve caracterização de problemas com a qualidade em termos de
devolução do produto da indústria doméstica.
2.5.2
Tecnologia do produto
Não foram identificadas
evoluções tecnológicas recentes que pudessem resultar em possível barreira ao
acesso à tecnologia em relação aos produtos importados.
Ademais, foi tão somente
ressaltado pela RIMA que o processo produtivo adotado em sua fábrica seria
considerado de maior eficiência entre os diferentes processos de produção de
magnésio metálico 99,8%, com base em tecnologia de produção silicotérmica
a partir de matriz energética hidrelétrica, diferentemente da China, a qual
possui o mesmo processo produtivo, contudo, possui sua matriz energética a base
de carvão.
Ressalte-se que o processo silicotérmico se estabelece a partir de matéria-prima
dolomita e com redutor o ferro silício. No caso da Rússia, o processo produtivo
seria eletrolítico e as fábricas produtoras de magnésio na Rússia seriam na
verdade complexos combinados de produção dos metais Titânio-Magnésio, em que o
magnésio metálico seria utilizado na produção de titânio metálico.
2.5.3
Práticas anticompetitivas no mercado do produto
Em relação aos aspectos
concorrenciais, cumpre avaliar se já houve condenações e/ou investigações em
curso de práticas anticompetitivas no mercado do
produto submetido à análise.
Nesse sentido, a RIMA recebeu
denúncia de conduta anticoncorrencial apresentada ao
CADE, em 27 de janeiro de 2014, pelas empresas Trablin
Trading Brasileira de Ligas e Inoculantes S.A, Italspeed Automotive Ltda., Italmagnésio Nordeste S.A e Rotavi
Industrial Ltda. Nessa seara, foi investigada a prática de discriminação de
preços, recusa injustificada de venda e imposição de dificuldades de acesso a
insumos por parte da indústria doméstica. Dentre as práticas anticompetitivas denunciadas, foi feita acusação de
oferecimento de cotações a preços acima dos patamares usuais de mercado, e a
discriminação injustificada de preços entre clientes, como possível
consequência das medidas antidumping.
No entanto, o CADE encerrou o
caso devido à insuficiência de provas trazidas para caracterização de prática anticoncorrencial com possível infração à ordem econômica.
Na decisão em tela foi destacado que:
"mesmo após o
antidumping, o share upstream
da RIMA não cresceu forma significativa e contínua, o que gera dúvidas sobre o
aumento significativo de seu poder mercado. Sua baixa participação no downstream, aliado a alta ociosidade no upstream,
faz questionar sobre a viabilidade e lucratividade de uma conduta de fechamento
e discriminação."
Assim, para fins da avaliação
de interesse público, não foram identificadas práticas anticompetitivas
no mercado de magnésio metálico.
2.6
Condições de custo e preço
2.6.1
Representatividade do custo do produto submetido à análise
Na avaliação final das
condições de custo/preço do produto submetido à análise e dos impactos a
jusante, é necessário analisar se o impacto da medida de defesa comercial pode
implicar aumento dos custos na cadeia de produção, com efeitos sobre a
competitividade das indústrias no mercado doméstico. Nesse sentido, buscou-se
avaliar o efeito da representatividade do custo do produto submetido à análise.
Segundo estudo apresentado
pela RIMA, a estimativa de custos do produto em análise seguiu informações
pormenorizadas sobre a cesta de produtos afetadas por empresa consumidora com
informações no processo, ou seja, CBA (ligas de alumínio das séries 1XXX, 3XXX,
6XXX e 7XXX e Novelis (corpo e tampa da lata):
|
Consumidor |
Produto afetado |
Participação no custo de produção (%) |
|
CBA |
Série 1XXX (i) |
0,01 - 0,25 |
|
Série 3XXX (ii) |
0,05 - 1,30 |
|
|
Série 6XXX (iii) |
0,25 - 1,50 |
|
|
Série 7XXX (iv) |
0,50 - 3,70 |
|
|
Novelis |
Corpo da lata |
0,01 - 0,25 |
|
Tampa da lata |
0,05 - 1,30 |
O Parecer Econômico
apresentado pela RIMA mensurou, no caso dos produtos da CBA, a participação do
custo de produção com base na série de produto afetado, nos preços médios da
RIMA, nos principais elementos de liga de cada série e no rendimento médio da
metalurgia do produto. Em relação aos produtos da Novelis,
a metodologia indicada manteve a lógica com a introdução da ponderação da
estimativa do percentual máximo de magnésio de cada liga de alumínio utilizada
na produção de lata (3004 e 5182), obtendo-se o seguinte resultado:
|
Produto |
Magnésio Contido (%) |
Part. Custo (%) |
|
Série 1XXX (i) |
0,01 - 0,25 |
0,29 - 0,55 |
|
Série 3XXX (ii) |
0,05 - 1,30 |
1,49 - 2,87 |
|
Série 6XXX (iii) |
0,25 - 1,50 |
1,93 - 3,31 |
|
Série 7XXX (iv) |
0,50 - 3,70 |
3,09 - 5,45 |
|
3004 (corpo da lata) |
0,9 - 1,3 |
2,43 - 2,87 |
|
5182 (tampa da lata) |
4,0 - 5,0 |
6,68 - 7,43 |
|
Lata |
3004 (75%) e 5182 (25%) |
3,84 - 4,38 |
Em relação à Novelis, foi indicado que, conforme composição das latas
para bebidas, 25% do material seria utilizado na fabricação da tampa e 75% na
fabricação do corpo da lata. Considerando a quantidade máxima de magnésio em cada
tipo de liga, a participação do magnésio no custo de produção da lata seria de
4,38%, muito embora, ao se considerar o consumo ao final médio, o percentual
efetivo do magnésio no custo da lata seria de aproximadamente 3,84%.
No caso da CBA, o estudo em
tela indicou que as ligas possuem participação de 0,55% para as ligas da série
1; de 2,87% para as ligas da série 3, de 3,31% para as ligas da série 6, e, de
5,45% para as ligas da série 7. Já para a Novelis,
quando considerada uma utilização média, a participação do magnésio no custo
das ligas de alumínio foi de 0,29%, 1,49%, 1,93% e 3,09%, respectivamente.
Ante esse estudo, com o
intuito de avaliar a participação de magnésio metálico no custo de produção do
produto afetado, a partir dos custos de produção reportados por empresa (CBA e Novelis), nos termos do pleito de interesse público,
segregou-se por empresa e mix de produtos produzidos
os custos de produção de forma anual (2015 a 2018), conforme quadro a seguir:
|
Empresa |
Produtos |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
Novelis |
Tarugos |
[CONFIDENCIAL] |
|||
|
Extrudados |
|||||
|
Chapas
de Alumínio |
|||||
|
CBA |
Bobinas
de alumínio |
||||
No caso da CBA, foram
utilizadas as relações agregadas por tipo de produto afetado (tarugo, extrudados e chapas de alumínio), a posteriori, e foi observada
a participação do custo do produto objeto de análise em relação custo de
produção por ano. Nesse sentido, a participação média do custo do produto em
análise ao longo do período analisado foi de [CONFIDENCIAL] na cesta total dos
produtos da empresa CBA.
Para a empresa Novelis, as informações dispostas sobre custo foram somente
para o produto de bobinas de alumínio (insumo na produção de latas), obtendo-se
a participação média de magnésio metálico de [CONFIDENCIAL] no custo de
produção do produto afetado.
Como é possível observar, os
elementos contidos nos autos não permitem uma conclusão objetiva acerca da
efetiva representatividade do valor do magnésio metálico no custo da cadeia a
jusante.
2.6.2
Evolução do preço do produto submetido à análise
A elevação de preços aos
consumidores pode ser um dos efeitos negativos associado ao poder do
monopolista. Nesse sentido, caso uma possível elevação de preços seja
desacompanhada de justificativa razoável em relação a, por exemplo, um possível
aumento de custos de produção ou desacompanhado de preços internacionais,
pode-se inferir um potencial abuso de poder em termos da oferta do produto.
Nesse sentido, buscou-se
avaliar inicialmente a evolução temporal da relação de custo de produção frente
ao preço do produto com base nos indicadores de P1 a P5.
Com base nesse cenário,
constatou-se que os preços apresentados foram superiores aos custos de
produção, não apresentando sinais de deterioração em termos da relação custo e
preço, como já indicado no cenário de retomada do dano à indústria doméstica,
conforme conclusão alçada no processo de defesa comercial MDIC/SECEX
52272.003111/2016-47.
Ainda consoante os dados
obtidos na última revisão de final de período feita em relação à Rússia, de P1
a P5, a indústria doméstica teve [CONFIDENCIAL]. Não se verifica, portanto,
descolamento significativo da relação custo-preço da indústria doméstica.
|
Períodos |
Variação do Custo de Produção |
Variação no Preço de Vendas |
|
P1
- P2 |
[CONFIDENCIAL] |
[CONFIDENCIAL] |
|
P2
- P3 |
[CONFIDENCIAL] |
[CONFIDENCIAL] |
|
P3
- P4 |
[CONFIDENCIAL] |
[CONFIDENCIAL] |
|
P4
- P5 |
[CONFIDENCIAL] |
[CONFIDENCIAL] |
|
P1
- P5 |
[CONFIDENCIAL] |
[CONFIDENCIAL] |
Adicionalmente, com o objetivo
de compreender a evolução dos preços internacionais do produto (em número-índice-US$)
em comparação ao da indústria doméstica, bem como avaliar uma das argumentações
trazidas pelas partes em que os preços praticados pela RIMA respondem aos
preços internacionais, avaliou-se, nesse contexto, a comparação das variações
de preços entre os principais produtores mundiais dos produtores, como os
países apontados neste processo como possíveis origens alternativas.
Com base nas exportações em
nível SH6 e nas origens exportadoras viáveis listadas no processo SEI nº
12120.100115/2019-34, constatou-se que a evolução de preços de grandes
produtores mundiais mantém comportamento mais próximo (China, Rússia, Brasil,
Israel e Turquia), diferentemente dos Estados Unidos da América,
principalmente, a partir de 2013, com uma elevação de preços muito superior aos
demais países exportadores.
Ao se analisar o comportamento
isoladamente dos players China, Rússia, Brasil, Israel e Turquia, uma vez que
Estados Unidos da América apresentaria tendência de preço muito dissonante
destes países, foi observado que, no caso do Brasil, em 2012, o comportamento
de preços se alterou de forma diferente à dinâmica mundial somente nas
transições de preços em 2012 e em 2018 (queda de preços em relação à elevação
mundial, sem levar em consideração Israel), e também em 2013 e em 2015, houve
elevação de preços em face à queda de preços mundiais. No período acumulado
(2011-2018), com a exceção dos preços de exportação dos EUA, os preços da
indústria doméstica apresentaram o mesmo comportamento de preços das principais
origens do produto, isto é, com queda de preços mundiais, corroborando as
argumentações listadas pelas partes no processo sobre o acompanhamento da
precificação mundial e o caráter de commodity do produto. Nota-se, inclusive,
que em 2018 o preço da indústria doméstica foi inferior ao praticado por todas
as demais origens apresentadas, i.e., China, Rússia, Israel e Turquia.
Em adição ao exercício
anterior, avaliou-se o comportamento de preços da indústria doméstica frente
aos índices indicativos de seu setor (metalurgia de metais não ferrosos e, em
nível mais agregado, no nível de metalurgia básica) conforme preços da
indústria doméstica (em número-índice) e índices de preços relacionados na base
de dados FGV Data.
Observou-se, de P1 a P7, que o
comportamento de preço da indústria doméstica manteve a tendência do setor de
metalurgia dos metais não-ferrosos (elevações sucessivas de preços, com exceção
de P5 para P6). Em relação ao segmento de metalurgia básica (segmento mais
amplo do produto com a inclusão de outros produtos siderúrgicos e elementos de
ferro e ligas), observou-se cenário de elevação de preços sucessivos em todas
as transições, conforme registrado na curva indicada acima. Nota-se, inclusive,
que em P6 e P7 os preços da indústria doméstica apresentam redução e
estabilidade, ao passo que os demais preços do setor de metais não ferrosos e
de metalurgia básica continuam em tendência de ascensão.
Quanto às variações relativas
de evolução de preços da indústria doméstica, constatou-se o comportamento
descrito conforme quadro abaixo:
|
Indústria doméstica |
Metalurgia dos metais não-ferrosos |
Metalurgia Básica |
|
|
P1
- P2 |
6,7% |
5,5% |
5,0% |
|
P2
- P3 |
7,6% |
5,8% |
8,2% |
|
P3
- P4 |
34,4% |
18,8% |
5,9% |
|
P4
- P5 |
8,0% |
12,3% |
3,7% |
|
P5
- P6 |
-15,3% |
-3,0% |
7,3% |
|
P6
- P7 |
0,8% |
15,6% |
15,0% |
|
P1
- P7 |
42,2% |
67,1% |
53,8% |
A partir do quadro acima,
observou-se que as variações de preço da indústria doméstica foram inferiores
aos dos setores listados (P1 a P7), ou seja, 42,2% para indústria doméstica, em
comparação com 67,1% (metalurgia de metais não-ferrosos) e para metalurgia
básica (53,8%), o que corrobora em certa medida o caráter de commodity do
produto com base em precificação internacional. Destaca-se que de P3 para P4 a
variação de elevação de preços da indústria doméstica foi superior aos dos
setores (34,4%), em relação à elevação de metalurgia de metais não ferrosos
(18,8%) e metalurgia básica (3,7%). Por outro lado, houve queda mais acentuada
de P5 para P6 da variação de preço da indústria doméstica (-15,3%), em relação
à metalurgia dos metais não-ferrosos (-3,0%), enquanto houve elevação de preços
da metalurgia básica.
Dessa forma, com base no
cenário identificado de possíveis componentes que podem influir em preço, ou
seja, evolução de custos da empresa, dos preços internacionais e nas variações
de preços por setor, não há indicativo de potencial abuso de poder em termos da
oferta do produto, apesar da concentração indicado no item 4.1 deste documento.
2.6.3
Impactos na cadeia a jusante
Como mencionado no item 2.1,
magnésio metálico representa insumo para ligas de alumínio. Nesse contexto, foi
apresentado estudo para avaliação de impacto da medida antidumping conforme já
mencionado Parecer Econômico da RIMA.
O estudo elaborado estabeleceu
mensuração de impacto a jusante, seguindo os seguintes tópicos: (i) impacto em
relação a custos da indústria compradora, endereçado no item 7.1 deste
documento; (ii) impacto quanto a preços da indústria
compradora; e (iii) impacto quanto a clientes
menores.
Em relação ao impacto em face
a preços, um argumento utilizado no estudo foi que a estimativa de impacto
sobre preço dos insumos deveria refletir os direitos antidumping aplicados para
cada origem (Rússia - 26,5% e China - 57,2%). Todavia, o que se observou foi a
queda dos preços da indústria doméstica, após a aplicação da medida de defesa
comercial frente à China, como também da Rússia.
Ademais, foi realizado, no
estudo, exercício para testar qual seria o impacto sobre custos de produção da
indústria a jusante, decorrente desse aumento nos preços do magnésio metálico
vendido pela RIMA, conforme magnésio contido nos produtos de alumínio,
participação do alumínio contido no custo de cada produto e o impacto do
aumento do preço do magnésio metálico nos custos de produção de cada produto,
considerados aumentos de preço de 57,2% (AD - China) e 26,5% (AD - Rússia),
obtendo-se o seguinte quadro:
|
Produto |
Magnésio Contido (%) |
Participação Custo (%) |
Aumento de Preço do Magnésio (57,2%) |
Aumento de Preço do Magnésio (26,5%) |
|
Série
1XXX (i) |
0,01 - 0,25 |
0,29 - 0,55 |
0,17 - 0,31 |
0,08 - 0,15 |
|
Série
3XXX (ii) |
0,05 - 1,30 |
1,49 - 2,87 |
0,85 - 1,64 |
0,39 - 0,76 |
|
Série
6XXX (iii) |
0,25 - 1,50 |
1,93 - 3,31 |
1,10 - 1,89 |
0,51 - 0,88 |
|
Série
7XXX (iv) |
0,50 - 3,70 |
3,09 - 5,45 |
1.77 - 3,12 |
0,82 - 1,44 |
|
Corpo
da lata |
0,9 - 1,3 |
2,43 - 2,87 |
1,39 - 1,64 |
0,64 - 0,76 |
|
Tampa
da lata |
4,0 - 5,0 |
6,68 - 7,43 |
3,82 - 4,25 |
1,77 - 1,97 |
|
Lata |
3004 / 5182 |
3,84 - 4,38 |
2,20 - 2,51 |
1,02 - 1,16 |
Quanto ao impacto sobre preços
da indústria compradora, a estimativa trazida pela parte levou em consideração
a elevação os direitos antidumping aplicados para as duas origens, mark ups de 25% da indústria a
jusante/distribuidor e 10% de custo de logística, como também 21,25% dos impostos
nas operações, bem como o nível de conteúdo utilizado de magnésio metálico.
Para os produtos de alumínio
com magnésio contido em termos médio, o aumento de preços de 57,2% provocaria
um repasse aos preços do produto final de 0,07% a 1,52%. No caso do aumento de
preços de 26,5%, o repasse seria de 0,03% a 0,71%. Já para os produtos de
alumínio com magnésio contido máximo, o aumento de preços de 57,2% provocaria
um repasse aos preços do produto final de 0,12% a 1,69%. No caso do aumento de
preços de 26,5%, o repasse seria de 0,06% a 0,79%, conforme quadro abaixo:
|
Aumento de 57,2% |
Aumento de 26,5% |
|
|
Conteúdo
Médio |
0,07% a 1,52% |
|
|
Conteúdo
Máximo |
0,12% a 1,69% |
|
|
Conteúdo
Médio |
0,03% a 0,71% |
|
|
Conteúdo
Máximo |
0,06% a 0,79% |
Quanto ao possível impacto a pequenos
compradores, foi relatado que pequenos compradores domésticos seriam
prejudicados caso a RIMA "encerrasse suas atividades", conforme
trecho:
"A importação de pequenos
volumes não é viável economicamente porque os custos ficam mais elevados. Os
maiores consumidores serão beneficiados, pois importam grandes volumes que
diluem os custos de logística. No entanto, os custos de importação são
proporcionalmente menores para quem importa 100 ton e
muito maiores para quem importa 10 ton do insumo.
Além disso, quem importa grandes volumes consegue pagar com prazo maior, diante
da facilidade na obtenção de cartas de crédito. Já o pequeno comprador tem que
pagar à vista antes do embarque."
Em face ao estudo apresentado
pela RIMA, entende-se a limitação dos dados disponíveis a parte (custos de
produção atrelado ao produto em específico), muito embora, convém destacar
certas imprecisões em suas premissas, principalmente no estabelecimento do
efeito sobre os preços do consumidor, uma vez que são assumidos mark ups e custos de logística
sem apresentação das respectivas metodologias de aferição.
Além disso, o efeito do
repasse entre custo de produção/preço do consumidor carece de fundamentação,
quanto à sua integralidade, uma vez que a presunção de repasse integral e automático
pressupõe uma análise aprofundada sobre a natureza do produto afetado e de suas
relações de mercado.
Em relação ao argumento de
impacto aos pequenos compradores, a partir dos dados de importação do produto
em tela, observa-se que o mercado alterou seu perfil de importações em relação
ao perfil de P1 a P5, uma vez que os maiores importadores foram
([CONFIDENCIAL]). Nesse sentido, desde outubro de 2016 até junho de 2019, o
maior importador do produto [CONFIDENCIAL], a qual pode ser a responsável pelo
abastecimento dos clientes em menor escala. Logo, não existe elementos
concretos que sustentem a alegação da parte em tela.
Com vistas a elucidar as
divergências contidas no estudo em tela e aprofundar o cenário atual de medidas
em vigor, a SDCOM apurou o possível efeito de extinção das medidas de defesa
comercial no cenário em tela, simulando o efeito prospectivo da retirada das
medidas antidumping com base no cenário de importações materializados em P7,
nos termos do Anexo 1 - Simulações de impactos da retirada do direito
antidumping. A simulação realizada avaliou possíveis impactos de eventual
extinção de direitos antidumping sobre as importações de magnésio metálico
sobre o bem-estar dos produtores, consumidores e arrecadação do governo, por
meio de modelo de equilíbrio parcial.
Tal modelo se baseia na
estrutura de Armington, em que os produtos das
diferentes origens são tratados como substitutos imperfeitos e, dada a
estrutura de elasticidade de substituição constante (CES), a substitubilidade entre os produtos pode ser governada pela
elasticidade de substituição (s), conhecida como elasticidade de Armington. A estrutura é utilizada na literatura de
comércio internacional, tanto em modelos de equilíbrio parcial quanto em
modelos de equilíbrio geral como o GTAP (Global Trade Analysis
Project), como no trabalho de Francois, com a única
diferença de ter considerado a ótica de um único país, enquanto Francois considera um modelo global com n
países importando e exportando.
Considerando a ausência de
estimativas para o mercado brasileiro em relação à elasticidade-preço da
oferta, da demanda, e de substituição, utilizou-se o documento do US ITC sobre
magnésio (China e Rússia). De todo modo, foi realizada análise de sensibilidade
com intuito de estabelecer limites máximos e mínimos com base no intervalo de
parâmetros de elasticidade.
As simulações realizadas
partiram de cenário de retirada de direito antidumping da China, a qual
representa única origem exportadora com direito em vigor em P7 (outubro de 2017
a setembro de 2018), uma vez que a origem russa não apresenta exportações ao
Brasil desde P4 (outubro de 2014) até junho de 2019, completando quase cinco
anos sem exportações dessa origem.
Em relação à estimada
distribuição da participação no mercado brasileiro, após a retirada do direito
antidumping, estimou-se elevação da participação de mercado da China, com a
elevação do patamar de 5,4% para o intervalo de [CONFIDENCIAL], ganhando
participação de mercado detidas pela indústria doméstica, Israel e Turquia. A
indústria doméstica cairia 61,4% para o intervalo de [CONFIDENCIAL], efeito
esperado pela evolução das importações da origem China.
|
Origem |
Participação Inicial |
Simulação |
|
|
Participação Mínima |
Participação Máxima |
||
|
Produtor Nacional |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
China |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
Israel |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
|
Turquia |
[CONF.] |
[CONF.] |
[CONF.] |
Em relação ao preço do produto
ofertado, as simulações revelaram que o índice de preço total para magnésio, com
base nas importações e nas operações nacionais, apresentaria queda estimada
entre -7,4% a -2,9%. Já em relação ao preço da indústria doméstica de magnésio
metálico poderia apresentar variações estimadas entre -4,2% e -0,6% em suas
vendas ao elo seguinte da cadeia, ou seja, para os consumidores diretamente
afetados.
2.7
Efeitos esperados da medida de defesa comercial na indústria doméstica e
impactos à montante
2.7.1
Impactos na cadeia a montante
Não foram identificados
impactos na cadeia a montante, com base nos elementos trazidos pelas partes
interessadas no pleito.
Aqui vale lembrar que,
conforme informações trazidas pela RIMA, toda sua produção de magnésio metálico
é destinada às vendas, não havendo qualquer consumo cativo do produto submetido
à análise.
Segundo a RIMA, haveria
somente consumo cativo de magnésio primário, que alimenta três linhas de
produção (magnésio metálico, magnésio em pó, e ligas de magnésio, que por sua
vez são comercializadas ou usadas para produzir peças de magnésio).
2.7.2
Impactos sobre a indústria doméstica
O estudo da RIMA apontou no
sentido de que a retirada das medidas antidumping geraria interrupção na linha
de produção de magnésio metálico com impacto nas demais linhas de produção da
empresa, uma vez que cerca de 75% do processo produtivo seria comum entre os
produtos da empresa, elevando custos fixos e reduzindo economias de escopo.
Além disso, segundo a empresa, as medidas em vigor propiciaram "elevação
vigorosa de faturamento e aumento da participação de mercado consumidor"
com a possibilidade de operação com preços ajustados ao comércio internacional.
Como forma de entender o
impacto sobre a indústria doméstica de uma eventual retirada da medida de
defesa comercial, a simulação realizada, nos termos do Anexo 1, indicou o
cenário de variações no excedente do produtor doméstico, como também do
consumidor, da arrecadação e do bem-estar, conforme quadro a seguir:
|
Componente |
Variação em US$ Milhões |
|
Excedente
do Consumidor |
1,25 |
|
Excedente
do Produtor |
-0,28 |
|
Arrecadação |
-0,28 |
|
Bem-estar
líquido |
0,69 |
A estimativa realizada apurou
que, com a queda de preços da indústria doméstica nas vendas de magnésio
metálico com variações entre 4,2% e 0,6%, associada a perda de participação da
indústria doméstica no mercado brasileiro, o produtor nacional teria perda de,
aproximadamente, US$ 280 mil, sendo este o mesmo valor da perda da arrecadação
tarifária. Por outro lado, haveria elevação de bem-estar para os consumidores
no valor de US$ 1,25 milhão, uma vez que parte do seu excedente seria elevado
em razão de preços menores e de quantidades consumidas maiores pelas
importações realizadas. Assim, conforme sumarizado no quadro acima, o resultado
líquido para o bem-estar líquido seria positivo no montante de US$ 690 mil.
3.CONSIDERAÇÕES
FINAIS
Após a análise dos elementos
de fato e de direito apresentados ao longo da avaliação de interesse público
sobre os direitos antidumping em vigor às importações de magnésio metálico,
tem-se que:
a) Magnésio metálico é um
insumo utilizado na preparação de composições químicas em operações
metalúrgicas (como fundição de ferro) e na produção de tarugos para perfis e
chapas de alumínio na cadeia de alumínio.
b) China e Rússia (origens
gravadas pelo Brasil) representaram, em 2017, 83,6% e 3,6% da produção mundial,
respectivamente. Para além do reduzido percentual na produção mundial, há
elementos que indicam que a Rússia não pode ser considerada um ofertante global
regular do produto, uma vez que magnésio possui destinação para mercado
condicionada ao consumo cativo nas plantas produtivas de titânio,
diferentemente do que foi observado pela China (a qual possui inclusive
expansão produtiva).
c) China figura como o
principal país exportador mundial (com cerca de 82% das exportações totais),
seguido por Israel (2,3%), Rússia, (1,9%) e Turquia (1,1%).
d) Israel apresenta perfil
exportador, com saldo positivo em sua balança comercial de magnésio metálico em
todos os períodos observados.
e) O preço cobrado por Israel
é similar ao preço médio mundial (1% superior) e ao cobrado pela China (5%
superior).
f) Os dados
indicam que o mercado é marcado por desvio de comércio: após a aplicação do
direito antidumping aplicado à China, as importações desta origem caíram
consideravelmente, ao passo que as importações da Rússia ganharam relevância,
tornando-se o principal exportador para o Brasil. Quando, então, foi aplicada
medida antidumping face ao produto russo, as importações de Israel ganharam
peso nas importações totais, passando a ser a maior origem exportadora para o
Brasil.
g) Israel elevou sua
participação nas importações brasileiras, sendo responsável por cerca de
[CONFIDENCIAL] das importações desde P5, o que pode ser explicado pela
preferência tarifária de 100% conferida pelo ALC-Mercosul-Israel, a qual
confere vantagem competitiva em relação a outros produtores/exportadores
globais.
h) Em
relação a medidas em vigor aplicadas no mundo sobre o produto, observou-se
atualmente que somente os Estados Unidos, em sede de determinação preliminar
exarada em novembro de 2018, aplicaram medidas compensatórias e antidumping às
importações de magnésio metálico originárias de Israel.
i) A tarifa consolidada para o
Brasil (6%) é superior à média mundial (3,7%), porém, é igual ou inferior a China
(6%), Estados Unidos da América (8%) e Rússia (11%), principais produtores
mundiais, e superior à Israel (0%) e à Turquia (5%).
j) O Brasil concede
preferência tarifária a 12 países, sendo que Israel, responsável por 98% das
importações totais brasileiras, dispõe de 100% de desconto na alíquota de
importação.
k) A primeira medida
antidumping aplicada às importações chinesas de magnésio metálico data de
outubro de 2004, estando, portanto, em vigor há 15 anos. A medida de defesa
comercial face à Rússia foi aplicada em 2012, estando vigente há 7 anos.
l) O mercado brasileiro é
altamente concentrado, com base praticamente em dois ofertantes (Brasil e
Israel). Nesse sentido, a origem Israel representa importante rival no mercado
brasileiro, dada a existência de único produtor nacional.
m) A indústria doméstica
representa cerca de [CONFIDENCIAL] do mercado nacional, sendo o restante
referente às importações. Desses [CONFIDENCIAL], Israel representa cerca de
[CONFIDENCIAL], China [CONFIDENCIAL] e outros países [CONFIDENCIAL].
n) A indústria doméstica
dispõe de capacidade instalada efetiva para, em termos de volume, atender
integralmente o mercado brasileiro.
o) Não há
elementos que indiquem que o produto nacional seja inferior ao importado, já
que a taxa de devoluções do produto confeccionado pela RIMA é consideravelmente
baixa.
p) Não foi
observado consumo cativo de magnésio metálico pela RIMA, tampouco uma eventual
preferência da indústria doméstica em utilizar o magnésio metálico por ela
produzido em suas operações internas em detrimento das vendas para o mercado
brasileiro.
q) Não foi
constatada uma diferenciação de preços entre clientes da RIMA que possa
configurar um comportamento abusivo da indústria doméstica.
r) De acordo com a evolução de
custos da empresa, dos preços internacionais e das variações de preços por
setor, não há indicativo de potencial abuso de poder em termos da oferta do
produto.
s) A simulação de eventual
retirada de direito antidumping revelou que a participação da China no mercado
brasileiro aumentaria cerca de 5,4% (os quais seriam "retirados" da
participação da indústria doméstica, de Israel e da Turquia).
t) A simulação de eventual
retirada de direito antidumping também mostrou que o índice de preço de
magnésio metálico como um todo cairia entre -7,4% e -2,9% e que o preço do
produto submetido à análise cobrado pela indústria doméstica poderia apresentar
variações entre -4,2% e -0,6% em suas vendas ao elo seguinte da cadeia, ou
seja, para os consumidores diretamente afetados.
u) A simulação ainda estimou
que, com a retirada do direito antidumping às importações da China e da Rússia,
o produtor nacional e a arrecadação tarifária teriam perda de, aproximadamente,
US$ 280 mil cada. Por outro lado, haveria elevação de bem-estar para os consumidores
no valor de US$ 1,25 milhão, de modo que o bem-estar líquido aumentaria de U$
690 mil.
v) Não foi
possível identificar argumentos definitivos no sentido de sua essencialidade ou
de sua substitutibilidade na cadeia produtiva.
Dessa forma, avalia-se que não
existem elementos suficientes de interesse público a ponto de suspender ou de
alterar as medidas antidumping aplicadas às importações brasileiras magnésio
metálico originárias de Rússia e China. Os dados apresentados nos autos mostram
que as medidas de defesa comercial não geraram um impacto na oferta nacional do
produto, de modo a prejudicar de modo desproporcional a dinâmica do mercado em
termos de volume, preço e qualidade.
Os dados indicaram que o
mercado seria caracterizado por um desvio de comércio, sendo que atualmente
Israel representa um efetivo ofertante internacional disponível aos
consumidores brasileiros, absorvendo a demanda em termos de volume, preço e
qualidade. Essa origem parece estar sendo, portanto, capaz de rivalizar com a
indústria doméstica no abastecimento do mercado brasileiro.
Deve-se indicar que isso não
significa, contudo, que o mercado de magnésio metálico não mereça uma atenção
maior quando da eventual revisão das medidas de defesa comercial atualmente em
vigor. Especial atenção pode ser dada à revisão de final de período da China,
tendo em vista a importância desta origem como grande produtor/exportador
mundial do produto em tela e o fato de que o direito antidumping frente a esta
origem está em vigor desde 2004, ou seja, com cerca de 15 anos de vigência
(cuja medida em vigor é US$ 1,18/Kg, equivalente a 57,2%, em termos ad
valorem). Há que se avaliar, naquele momento futuro, se a manutenção da medida
pode representar, em alguma medida, preocupação em relação à restrição da
oferta do produto submetido à análise deste país aos consumidores brasileiros.
No caso da Rússia, assevere-se
que tal origem apresenta evidências de limitação como exportador, ou seja,
parece não poder ser considerado um ofertante regular do produto, tendo em
vista a peculiaridade de destinação de magnésio para consumo cativo nas plantas
produtivas de titânio.
Além disso, os dados
relacionados a custos e preços cobrados pela indústria doméstica em relação aos
setores correlatos e aos preços internacionais não permite afirmar, na
avaliação de interesse público, que a RIMA esteja adotando algum tipo de
comportamento abusivo no mercado nacional.
Isto
posto, sugere-se a manutenção integral das medidas antidumping previstas na
Resolução CAMEX nº 18, de 27 de março de 2018 (Rússia) e na Resolução CAMEX nº
91, de 24 de setembro de 2015 (China).